徒法不能以自行──環保署修改環評法應三思



開發業者將環評制度視為絆腳石,環保團體則經常抗議「環評為橡皮圖章」,主管機關環保署夾陷其中,經常感歎自己兩面不是人。社會對環評的不信任,在中科三、四期被法院裁定假處分、暫時停止執行後達到高峰,儘管行政法院判定中科三期的環評結論被撤銷,依環評法第十四條規定,開發許可自始無效,按照保護環境的精神與前提,應該重作環評。但在行政壓力下,環保署做出了「特別」詮釋:撤銷的是「環評結論」,只要「補做結論」即可,此例一開,使得後續開發案幾乎比照辦理,比如美麗灣。

行政干預專業的現象,讓環保署成為眾矢之的,提出修改環評法的建議,包括拿掉環評法中的否決權,由開發的主管機關成為環評主管單位,使環保署可成為「專業的建議者」。但在開發主義至上的台灣,此一提議遭到環團責難,今年5月底,環保署採取修改「環境影響評估審查委員會組織規程修正草案」的策略,未來開發案的事業主管機關副首長或代表,將可擔任環評會共同主席。

環保署綜計處主張,目的事業主管機關一直抱持經濟至上的思維,不用第一線面對環境問題,若能在專案小組審查時共同擔任主席,便可直面現場,可望快速地朝向符合永續發展的方向邁進。且專案小組沒有否決權、只有建議權,開發案最終得送到環評大會決定開發與否,民眾不必擔心開發案會在專案小組審查階段,就被主管機關主導是否通過。但眾所皆知,環評專案小組具有建議權,除非重大爭議,否則環評大會往往會接受小組的建議結論。環保團體便擔心,一旦由開發單位擔任共同主席,難保開發單位不會引導會議結論如何產生。

在檢視環保署的修法前,得先簡單認識環評法的制度與立法過程。台灣目前的環評制度,雖然參考美國的環評來設立,但考慮台灣解嚴後對環境意識的不足、對黨國機器的不信賴,台灣的環評制度,並非由主管機關來進行環評、由環保單位提出建議,而是由環保署主導,並賦予環保署召集專家學者進行審查,最終以環境為考量,判定能否開發的「否決權力」。

這樣的機制運作至今,確實達到效用。如台塑大煉鋼廠開發案,即在有環境意識的第六屆環評委員運作下擋下,國光石化原在台西設廠的計畫,也被送入較嚴格的二階環評。但這樣的制度相當仰賴專案小組委員的組成是否真對環境有意識,值得注意的是,當環團質疑某些開發案的污染問題時,往往會有開發單位跳出來,以「尊重專業」為名,認為污染問題只要交給環評把關,立下「降低環境衝擊」的關卡即可通過。而即便專案小組委員有心為環境把關,也經常遭到政治施壓。前行政院副院長蔡英文,即曾介入要求通過中科三期開發案。副總統吳敦義則為國光石化的白海豚爭議緩頰,創下「牠也會轉彎呀」的千古名言。

行政干預現象凸顯的是,在某些衝擊評估上,原本就超乎行政資源相對弱勢的環保署所能負荷,在行政一體的情況下,相對弱勢的環保署,確實較難跳脫政治干預。此外,開發單位也會憑藉著行政單位運行的模式,將環境成本進一步外部化,環保署的為難並非沒有道理。也因此,中科爭議期間,不少法律學者如葉俊榮也認為應該修改環評法、提議解除否決權。

然而,無論解除否決權或是將環評主管權力交回開發主管機關,都需要完整配套。舉例來說,開發單位在推行開發計畫前,往往會有一套評估的行政流程,但民眾或利益相關者,卻往往要在計畫確定推行後才有參與的機會。而參與的行政程序,也不如美國是具有法律效力的「聽證會」,往往是聊勝於無、你說我聽不回應的公聽形式。這些資訊不透明的行為,是導致民眾將環評會議當成戰場的重要原因。

此外,開發單位交由顧問公司擬定的環評報告書,經常隱瞞資訊、錯誤百出,在審查過程中,專家與民眾彷彿是挑錯大隊,此一行徑,是顧問公司為便宜行事、討好業主的做法。此一行徑,小則耽擱審查流程,大則讓環境失守,在開發主管機關未能真心面對環境爭議前,此漏洞恐怕無法遏止。

中科三期爭議以來,環評法修法看來勢在必行,但眼下這種粗糙的修法方式,除了分散環保團體的攻擊砲火外,恐怕無益於公共議題的討論,更遑論為環境把關、達到環保署所說的「讓主管機關進步、負起責任」。徒善不足以為政,徒法不能以自行,針對共同主席的想法,環保署應得更謹慎評估才是。

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