水啊!水啊!



經濟部「旱災災害緊急應變小組」日前決議,明年起,桃園、新竹、苗栗、台中及嘉南等五個農田水利會灌區第一期稻作將停灌,停灌面積達4萬1,576公頃,農運團體擔心影響糧食安全,抨擊經濟部重工輕農。經濟部則回應:擴大休耕非不得已且依法有據,存糧尚有87萬噸因應,無須擔心。

經濟部以有87萬噸存糧來回應農運團體對糧食安全的憂慮,實在可笑。糧食安全指向的從來不只是稻米。而是包括雜糧、蔬菜等各式農產品。但經濟部的回應並不讓人意外。畢竟自戰後「以農業扶植工業」政策推廣後,所有發展制度幾乎無一不對農業不利。儘管水利法規定,民生用水優於農業優於工業用水,在「農用水忍受力較高」,而「民生、工業用水需穩定」的情況下,每逢乾旱,農業用水總是最先被犧牲。然而,水的移度並非僅是短暫的歉收影響,根本來看,是對農業下了劇毒,並徹底將正常發展與國土安全拋諸腦後。

儘管極端氣候頻仍,但台灣平均年雨量有2500公釐,比起世界年均雨量970公釐而言,仍屬水量充沛。然而,雨量分配並不平均,且難留住,台灣南北豐枯落差大。北部豐枯比是三比一,中部五比一,南部更極端,可達九比一。在工業時代來臨前,農業社會就經常為水械鬥。早前,用水需求僅農業與民生,政府的供水政策,是「以需定供」,這樣的供水模式,在進入工業社會後並無更改,使得供水設施(水庫、圳壩)在無顧慮區位適宜與否的情況下,隨著工業區的開發,在六、七〇年代一舉消耗殆盡。

這些水利設施的興築,仍奠基在農業扶植工業的基礎上。多數水庫,其實都由農民自掏腰包興建。比如這次也將停灌的苗栗明德水庫灌區,在農民繳納水租興蓋後,優先享用的,其實是工業,而非農人。水資源的剝奪,加以政府刻意壓低糧價,使得農村人力出走流向都市。人走了,土地空出來,成為工業區。加入自由貿易、打壓農業多元發展的可能,進一步創造了近年使人痛苦不堪的土地炒作。是以農運團體「重工輕農」的指控,並非指向短暫的一次性休耕,而是幾十年來的發展方向:殺死一切可能的,發展方向。

回到水庫。其興築對農業當然有益處,比方供水穩定,農民再也不必與另一農民搶水。但水的爭奪從不因此停止,只會加劇。當發展政策從未考量水的難以留存並缺乏區位適宜性的概念,搶水問題、資源錯置與災害便將持續發生,比如濁水溪。

在台灣幾條重要河川中,濁水溪是最長且水量豐沛的溪流。濁水溪一年有五十億立方米的水量,但其水量卻集中在夏天。加上有泥沙淤積問題,濁水溪一直以來都靠簡易的取水設施供水。

粗略來說,濁水溪灌溉雲彰兩地農田兩期稻作相加約十六萬公頃面積,若一期用水量是1.8萬噸,光一期就要十幾億噸的水量。枯水期的濁水溪供水量約是6至14.4億噸,缺水問題顯而易見。因此,在水量不足的地區,農村會發展出適宜的耕作機制以調配,如雲林曾在枯水期放棄種植。但大型水利設施出現後,打破了這項平衡。

濁水溪被大規模地利用,始於集集攔河堰的興建,這項水利設施以農業之名開發,因屬川流水壩,所以只能掌握濁水溪二十億的水量,可見光是應付一期稻作,已很吃力。但政府在集集攔河堰興築後,卻將集集攔河堰的水提供給六輕使用。表面上,雖明定枯水期不得用水,實際上,卻藉由調撥農業用水的模式繼續穩定提供六輕使用,每年調撥用量,從3800萬噸到6000萬噸不等。其中2002年是特枯年,六輕9千萬噸的用水,高達7600萬噸,都是農用水。

彰雲地區不是特例。根據水資會統計,台灣地區農業用水自1991年起的總可用水量就逐年減少,其中以灌溉用水減少最多,主要原因便是因乾旱缺水,推行休耕轉作減少用水,以及灌溉用水被移用支援民生用水。以嘉南農田水利會為例,自1992年以後各年的實際用水均僅及計畫用水的70%不到,而被移用的農業用水均在五千萬公噸以上。

從這些數據都可看出農業用水本身早已不足,農業用水卻一直在政府祭出「農業用水七成」的理由下被剝奪。這樣的說法,刻意模糊了農用水的來源,抹除農用水與其他用水的差異。若詳細分析農業用水來源,其實自河川直接引灌的數據高達七成,其餘才是水庫、埤圳或地下水。從河川直接引灌所象徵的意義,在於水的可回歸性。農業用水表面上是供農耕使用,但農業用水在灌溉時,即同時進行了地下水的補注。

農委會委託台大依據各地水田面積、土壤入滲性質、水稻生長期田面湛水深變化,估算全台稻田灌溉水,補注到地下水的效益後發現,全台38萬公頃水田,每年可補注的地下水,高達20億立方公尺,等於6座翡翠水庫的有效蓄水容量。若以水庫開發的原水平均價每噸11.15元計算,地下水涵養效益高達223億。

這樣的水利用模式,完全迥異於「穩定供水」的水庫完全截斷水的循環,而在九二一大震發生後,這樣的涵養模式更為重要。根據統計,全台水庫每年可蓄大概二十億噸的水,水庫一年正常可用四次,調配八、九十億噸的水量;但在地動與極端氣候的影響下,庫容不斷減少,四年前訪問水利專家李鴻源時他便說:「全台所有水庫,平均大概剩七成,其他三成都淤掉了。」

水庫可以清淤,但緩不濟急。九二一以前,石門水庫一年入庫泥沙量大概兩百萬噸,九二一以後,石門入庫泥沙增加到五百萬噸。過去二十年來,石門水庫擠盡吃奶之力清淤,迄今約二百萬噸,一次莫拉克,就毀掉所有清淤的努力。莫拉克風災發生後,於集水區所鬆動的土石大概有十二億噸之多,莫拉克發生時帶進四億噸土石,其餘的,還將在未來每年夏季,持續進入我們的水庫之中。

水庫的興衰反應我們對國土資源的認識淺薄。

環球科大環境資源管理系所長張子見以濁水溪為例。濁水溪沖積平原的地面水跟地下水連通相當好,有時候上游下大雨,下游某些地方就會有湧泉,過度剝奪地面水,一定會對環境造成非常大的影響。在他的觀察發現,彰雲地區差不多在跟集集攔河堰完工同一時期,濁水溪沖積扇的扇央的位置,也就是二林,以及雲林的土庫、虎尾一帶,就出現了下陷的中心。地層下陷,不僅要耗費更多資源彌補,同時,也將不斷形成淹水災害。

四年前,台灣也曾發生大旱。當時水利署聲稱,從此以後,水資源的供給,要由「以需定供」轉為「以供定需」。但這個理想從來未能實現。根據水利署統計,台灣人口成長趨緩,用水需求其實不高,目前突增的水量,主要都來自經濟上工業區的開發需求。

當時,水利署希望,工業用水可以維持在一定的量就不要增加,實際上,近年的工業區開發依舊層出不窮。而隨著工業區開發而來的,還有都市計畫,比如中科之於中科特定區,比如航空城之於航空城特定區。工業區與都市計畫,都需要水。儘管新訂的都市計畫與工業區用水需求,往往因開發單位的膨脹而不如預期,但關鍵的是,這些工業區與新訂都市計畫,所耗用的往往是方整且大面積的農地。

水泥鋪上,一如水庫。當我們忽略農田與水複雜交織出的國土保育、水源涵養,乃至於發展面向的反思意義,毫無愧意地大舉休耕便成為最簡便的選擇。然而每種選擇都有代價,當有一天,農業被徹底消滅,我們必將承受如今農民承受之苦的百倍千倍,一如詩人吳晟所曾描述的:

「我不願設想這種景象 
島國子民每一張口 
貼緊乾渴的水龍頭 
連接空洞的水管,泥沙淤積的水庫 
齊聲向天空集急促呼喊 
水啊水啊給我們水啊」

3 則留言:

邱宗翰 提到...

想不到妳切入議題的速度這麼快,
下筆這麼細,背景爬梳這麼廣。
我直到今年才開始注意這個問題,
敬謹受教了。

Chyng 提到...

邱宗翰 :

這也是好幾年採訪經驗累積下來的素材,歡迎討論:)

FrankHo 提到...

新加坡和以色列的海水淡化,已經可以做到每噸約0.5美元的成本。

也就是說,如果台灣目前水價,提高到每度16元台幣起跳,等於漲價100%,台灣就可以負擔得起海水淡化,也應該可以足夠的財務資源去處理漏水的問題。

你覺得呢?