環評訴訟中的司法退守



台南市區鐵路地下化工程因變更工法、要徵收超過三百戶民宅,從2012年引發爭議至今,地方居民認為,變更工法後,擴大徵收土地近10倍、拆房面積擴大近3倍,而此案通過環評已逾三年,理應重做環評,但台南市府只補作環差,居民因此委請律師詹順貴提出告訴。日前台北高等行政法院判決出爐,認為環保署的行政處分沒有違誤,判居民敗訴。台南鐵路地下化自救會的抗爭之路恐怕更加險峻。

在雙方言詞辯論時,環保署主張不需重辦環評之理由,是「依法律規定,環境保護評估在先,都市計畫變更、用地變更調查在後,沒辦法在環評審查時,就完全了解土地變更狀況。但當時,已經竭盡所能了解影響,也開了4次委員會議,不必再重啟環評。」台北高等行政法院因此表示尊重。

環保署的說法看起來似有邏輯,但合乎邏輯者未必為真——環評存在的目的,是「針對生活環境、自然環境、社會環境以及經濟、文化、生態等不同層面可能受衝擊的程度與範圍」進行評估,但初始的環評,並非要拆除民宅,也就是,非徵收土地,而是徵用,未來居民還是可以恢復原本的生活型態,換言之,原先的環評對「徵收後造成的社會環境與經濟文化衝擊」有所缺漏。律師詹順貴也明指,因鐵路東移而帶來更大規模的土地徵收,以及對被徵收戶生活上與社會上的影響,「環說書裡面其實都沒有任何評估。」

此外,依《環評法施行細則》38條第一項第四款規定:「計畫變更對環境影響範圍內之生活、自然、 社會環境或保護對象,有加重之虞者」,就應重新辦理環評。環保署的說法,顯然自廢武功。值得注意的是,台南鐵路地下化工程除徵收問題,居民亦擔憂地下化施工法會引發地下水文錯亂與兩側民房崩裂的隱憂。如此多尚待釐清的爭議,環保署卻置之不理。

環保署自廢武功不是一日之寒。2007年,公共工程委員會針對樂生與新莊捷運機廠爭議進行協調,做出「40+9棟」方案(40棟保留、9棟拆遷重組)的保留方案,當時,大地工程師王偉民指出,當地地下水豐沛,一旦依此方案開挖,會有公共工程之危險,樂生保留自救會因此訴求重辦環評。但當2008年,環保署針對此涉及重大公共危機的案件,因政治壓力使然,竟接受捷運局以「開發面積縮小,對環境衝擊自然減少,依環評法規定僅須提出差異變更對照表審查」來變更設計。專業屈服政治的結果,使樂生療養院因捷運開挖龜裂至今、面對走山危機,捷運局更因此不斷提撥經費來補強設計,迄今新莊捷運機廠未能完工,走山危機也尚未解除。

這次台北高等行政法院針對台南鐵路地下化一案做出居民敗訴的判決,是因合議庭認為,「開發計畫出現變更,是否重辦環境影響評估或僅做環境現況差異分析報告,應由環保署環評委員本於專業判斷為之,既然環評委員決議本案採取環差分析即可,又無資訊不完全或其他程序瑕疵,法院應尊重環評審查決議」。

然而,近年環境訴訟案如此多,顯示的正是現行環評制度有諸多缺漏。其中最關鍵的,是開發計畫的前置評估階段並沒有廣泛公共參與機制,導致所有開發爭議都被濃縮在政策末端、技術導向的環評中去解決;引進環評法的台大法學系教授葉俊榮直指:「環評的公私部門對話機制正在流失。」正因如此,司法才被最為防堵的最後防線。但司法體系礙於中科三期的挫敗(雖勝訴,但政治力的後續干擾仍使政治部門得以卸責)而退卻,讓人遺憾。


行政、立法、司法是使社會能穩定的三道重要防線,在土地徵收爭議上,行政傾向圖利特定少數、修法又未竟全功,倘若司法自我退守,未來只會冒出更多爭議,與無盡哀傷。

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