當土地正義被謊言層層包裹

圖片來源:蕭芃凱


九月五日,全台反迫遷團體緊急在凱道前集合,呼籲蔡英文政府停止現有爭議徵收案,包括台南鐵路地下化東移、高雄果菜市場徵收;但蔡英文政府顯然以「蠻皮」態度回應民間訴求——上週末,台南市政府正式接獲內政部核定公文,確認台南市東區及北區配合鐵路地下化所做的都市計畫變更案正式通過。

根據自由時報報導,台南市政府都發局將在這週開始接續辦理公告發布實施,讓鐵路地下化重大建設正式啟動。這也意味著,鐵路地下化東移所影響的407戶居民,將開始面臨協議價購與徵收補償等行政措施的進逼。

台南市政府對此表示,會秉持最大誠意溝通協調,讓拆遷戶了解自身最大權益並協助其爭取合法、最優補償,且引述內政部次長花敬群在該都市計畫於都委會大會審議通過時召開的記者會所言:「全體委員一致同意具備都市計畫的正當性、公益性與必要性。至於土地徵購問題,內政部都委會也認同,台南市府和鐵工局對於居住權保障作完善維護方案,被徵收土地80%以上認同行政院版,南鐵地下化案屬於長條狀的徵收,不是大面積、大範圍,不是強徵人民土地。」

在此不想多做篇幅談論花敬群的文字解讀能力為何如此低落——強徵與否,和面積、範圍、形狀有何關聯?當天花敬群所說的最重要,且最值得玩味的一句話其實是:「正當性底下,沒有太嚴重的瑕疵。」沒有太嚴重的瑕疵,而非「沒有瑕疵」,而這些瑕疵平心而論,其實完全違背土地徵收條例中,動用徵收權,必須完全符合「公益性、必要性、合理性、最後手段與完全補償」等原則。

爭議四年的台南鐵路地下化,戰場最初是在「是否為最後手段」打轉。彼時台南市政府與鐵工局以為保護古蹟與地質不佳為由,表示需要改變工法,因而必須東移,以保障鐵路交通順暢,但這說法,在2013年時,即被台南市府自己邀請的土木專家反駁,認為工程技術不是問題。此後,台南市府不再提工法問題,改將戰場挪移至「公益」與「合理」兩項原則。今年八月,台南市政府主動邀請公共電視「我們的島」前往現勘地下化沿線,都發局表示,「確實可以採取徵用而不需要徵收,但鐵軌若不東移,將會阻斷部分巷道、阻礙救災、影響廣大台南市民生命安全。而若要解決巷道被阻斷的問題,則必須另外擴大拆遷三棟集合住宅。」

台南市政府都發局坦言,就算只是「徵用」、「暫時拆遷」三棟集合住宅,比起現在自救會的抗爭力道,他們寧可得罪自救會。然而1996年,台南鐵路地下化通過環評的環說書定稿本第八章曾記載替代方案的評估內容,內容即提及,「東移雖然對鐵路營運影響較小,且可縮短工期,但因需徵收用地較多,拆遷補償費較高,阻力也較大」;而根據鐵工局98年7月「台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告」指出,東移案的建物拆除面積,是4萬9千7百40平方公尺;拆除的樓地板面積是9萬5千5百86平方公尺。而96年版的「台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告」中,則清楚寫著,原軌施作的建物拆除面積,只有3萬4千5百54平方公尺,總拆除樓地板面積也只有5萬8千1百86平方公尺。

從官方數據來看,原軌施作並不涉及擴大拆遷,但台南市府卻藉由「需拆除三棟大樓」的說法,框架了社會容易認知的「公益」與「合理」價值,也就是「少數服從多數」。由此邏輯,可得窺公共利益被限縮成「多數利益」的前兆,而這個限縮的手法,透過東移後進行的補償措施所包裹的內容,則將使「多數利益」變成「少數利益」——這正是所謂正當性底下的「瑕疵」,也就是南鐵爭議以來,自救會居民一直質疑縣政府藉著東移進行土地炒作的理由。

翻開台南鐵路地下化核定報告,可以看到報告明確寫著,台南市政府自有財源比率不及六成,「本案如欲順利進行,地方政府除預先編列預算外,尚需仰賴上級政府大力補助,甚至『增加地方稅源』,提高地方財政自主性」,這段內容,正是東移的原因之一,核定規劃報告中明載:「鐵路地下化後,沿線地區地價上漲,將可增加政府之地價稅收。」

根據台南市政府估算,鐵路沿線土地騰空後的土地利益,折合96年現值,是28億3千8百90萬。這些土地利益要如何在地下化後的都市縫合再增值,則與台南市政府推動的補償方案緊密扣連。

台南市都發局說明,針對被徵收戶,市政府提出多元的補償方案,除了照顧住宅外,還讓微拆戶與半拆戶,可比照原有建築物的樣貌跟規模就地整建,為了提高居民就地整建的誘因,台南市政府提出台灣唯一的補償容積——被徵收戶除了可以領到補償費以外,在都委會審議時,也將補償容積設定為30%,好跟鄰地做合併興建;另外如果想要原地重建,建蔽率也從現在的法定60%,提高到80%。而會有這樣的想法,是基於海安路的經驗:

「過去海安路拆後很多斷垣殘壁,這裡面混雜了很多土地持分,造成後續重建困難,我們不希望鐵路地下化後也遇到這狀況,所以提出誘因,連整合機制都幫你想好,順著這個,希望能夠加速,不管立面要改修還是要打掉重建,我都幫你想好了,你就看你適用哪一個、想用哪一個,這是另一種形式,我們協助居民來做全面更新。」

台南市政府表示,這種類似全面都更的方式,是考量未來鐵路地下化後都市縫合的便利性。目前約有18%的住戶比例是完全拆除,而大概只有20%的住戶,可以回到原地重建整建。部分可整建重建的住戶,曾在內政部都委會開會時表示,他們所擁有的土地,高達五千坪。這些住戶,聲稱自己是住居在鐵路沿線好幾代的「地主」。我無意質疑他們的身份,但確實的一點是,這些地主聯合組成土地開發公司。這樣的身份組成與擁有的地坪,確實使這些地主沒有迫遷疑慮,甚至,因著台南市府規劃的照顧住宅可以購買、等地下化後再轉手賣掉,一魚三吃,使他們更加支持台南市府的東移施作版本。但那些被全部拆除,或畸零地不足整建、重建者,則只剩照顧住宅補償一項。

在南鐵地下化徵收案中,台南市政府以考量住戶需求為由進行「先建後拆」的決策。但就算退萬步言,只鎖定在「給屋住,就是保障居住權、沒有迫遷」的狹隘範疇來看,台南市政府規劃的照顧住宅,也頗有疑慮。

照顧住宅位於台南市生產路一帶,原是台糖農地,因地下化的照顧方案而進行區段徵收,由台南在地建商得標並承接興建。邏輯上,「完全補償」是在通過土地徵收「合理性」、「必要性」、「公益性」與「最後手段」才會出現的談判空間,但在南鐵案,末端問題反而成為引領徵收案得以通過審查的原因,都委會的審查可以說是本末倒置。

進一步來看拆遷戶數,基本上應只需要四棟照顧住宅,目前這家建設公司,卻規劃了另外三棟高級住宅。同一基地上的建案,分期開發,卻只領一張建照。建商解釋,這是希望入住照顧宅的迫遷戶不會有被搬入傳統國宅的窘迫感,但如同區段徵收的抵價地返還,對土地被全部徵收的居民來說,若要購買適合居住的照顧住宅,「還得背貸款」,根據台南市政府規定,一個門牌號碼只能購買一戶照顧住宅。而建設公司表示,雖然照顧住宅目前只有被徵收戶可以登記,若最後還有空屋,可能釋放給建設公司標售。而因這塊基地土地是以照顧住宅名義進行標售,等同建商以相當低的成本取得前景看好的發展區塊;依台南仲介公會估算,第二期開發的豪宅在地下化後,預估可有三成以上漲幅。

不同於大埔案或其他工業圈地的徵收案例,反對南鐵東移的居民抗爭四年,坎坷不已,其中一個原因,在於交通建設確實符合一般社會大眾對於「公益」的想像。這也是為何內政部都委會可以以「正當性底下,沒有太嚴重的瑕疵」為由通過此案,畢竟,就連大埔徵收案那麼明確不符徵收要件的案子都可以通過,房子拆除後迄今不重建,也沒有任何行政官員受到制裁,與南鐵地下化案相關涉事者,何懼之有?

南鐵案是蔡英文政府上任後通過的第一個重大土地徵收案件,除了南鐵,還有台中、桃園鐵路立體化的案件列隊等待。無獨有偶,台中火車站也將東移至舊站東北側一百公尺,沿線也將進行都更。換言之,有別於以往透過區段徵收進行新訂都市計畫的炒作模式,未來台灣社會要面對的,將是透過區段徵收進行新訂都市計畫,以及透過一般徵收進行都市更新與變更都市計畫兩種土地炒作路線的雙面夾擊。

在這樣的情況下,土地徵收的公益性、必要性與合理性,將因為各種交通建設(如擴大道路、鐵路高架化)的名目而更加混淆難辨,這也再次凸顯了,二〇一一年底土地徵收條例修法時,未納入明確評估公益性、必要性因子以及聽證程序的後遺症。過往,民進黨政府批評國民黨強拆暴政、一黨獨大而無法全面修改土地徵收條例;但現今已全面執政的政府,對土徵條例修法遲滯不前不說,甚至,連動用行政權力暫緩爭議個案的行政進度,都辦不到。


為此,民間團體將與各地遭受不當徵收之苦的自救會重返凱道。這次行動,不僅是為如今正受苦的人重返,同時,也是為那些因不當徵收而死、而流離、而病的人重返。若厭惡以修辭層層包裹目前台灣最應正視、剷除的土地炒作惡風的行政手段,若鄙棄馬規蔡隨的腐爛體制,九月二十五日的重返凱道,將沒有缺席的理由。

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