看不見的城市



高雄氣爆造成嚴重傷亡,禍首管線責任歸屬至今未能釐清,關鍵原因,在於「高雄氣爆區管線無資料可查」。無資料可尋究竟是誰的問題?經濟部次長杜紫軍宣稱,經濟部只管石油與天然氣的管線,經石油提煉而出的石化原料產品,如乙烯、丙烯、丁二烯等非石油或天然氣管,因路權屬地方政府權責,經濟部難以介入。言下之意,除非石油原料進口的港埠發生爆炸,或直接由經濟部工業局管轄之廠區,否則經濟部無需負責。

依照高雄市市區道路管理自治條例第三章第十一條指出:「各公私團體機構之地下管線,應依照市區道路主管機關協調指定之位置埋設,其人孔、水閥盒等附屬設備之頂面,應與路面齊平。」也就是說,高雄市政府理應掌握管轄區域有哪些管線。儘管許多石化業的線路都在數十年前就存在,但當其維護,若要開挖,仍需報備地方政府,遑論台灣馬路重新鋪設的頻率如此之高。

由此來看,杜紫軍的發言並非沒有道理。但由災害防救的角度切入檢視,地方政府需包管的是消防檢查、災害搶救、環境保護、污染防治、公害糾紛賠償處理及工廠登記管理等事項,至於重大工安事件的相關權責,於法及於經濟主管機關。目前水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災的預防、應變及復原重建,都以經濟部為中央災害防救業務主管機關。會這樣分工,不僅因為地方政府的預算經費或消防救災能力可能有所不足,更因為工業區乃至於工商發展政策,都屬經濟部的權責。別的產業如科學園區,經濟部還能推諉,但石化產業由五〇年代就由經濟部一手推動,現今李長榮的管線也是由中油所移轉,杜紫軍的發言顯然卸責。

進一步來看,高雄市政府並非全然沒有掌握資訊,至少近十年來的全市地下管線圖資已經建立,至於爆炸區付之闕如,一是因為管線老舊,但更關鍵的是「有關丙烯等石化管線,沒有任何法源授權市府管理及監督。」高雄市政府的回應看來無奈,許多人也因此感到憤怒,將高雄塑造成極悲情的所在。確實,自一九五〇年代開始,高雄各式環境資源的利用,幾乎都由中央政府規劃,但在地方高度自治之後,作為管理工業重城的掌舵者,很顯然也不夠積極,甚至可以說,是忽略了過去在被計劃後所帶來的城市危機。

這次災害因有嚴重死傷,比起國光石化案開發時,六輕爆炸只觸及農損和空污,更讓全台民眾意識到過往高雄作為帶動經濟成長所背負的代價。由於石化產業不單存在於高雄,地球公民基金會立刻要求公佈全台石化業之地下管路,但經濟部未即刻應允,反而祭出國防大旗來迴避。

住在高雄的友人直言:「我看是一旦公佈,沿線房產就會大跌。」目前高雄的石化業,包括北高雄有楠梓、大社、仁武工業區,往南到大寮有大發工業區、前鎮儲運所,南高雄則有林園、小港。這些地區因早期發展政策,石化管路早已遍及,同時隨著工業發展帶動的都市成長,過往罕無人煙之處,也逐漸人口匯聚。

今年七月二十四日,陳菊受訪表示,她花了九年時間「成功扭轉國家賦予工業港都沉重負擔」,現已擘劃「下一代高雄願景」,進行新一階段的整體產業轉型與升級。但就連敏感的五輕爭議,陳菊也僅消極表示中央並無不遷廠的決定。進一步檢視這些石化產業坐落的都市計劃(如臨海特定區、高雄市原都市計劃區前鎮與苓雅部分地區),其著墨的都是「可見」的交通建設、住宅文教規劃,而未真切關照數十年石化發展遺留的禍根。

針對杜紫軍的發言,陳菊說:「如果中央認為地下管線是高雄市政府的管轄範圍,她願意承擔,將來這些危險管線都不准通過高雄市的地下。 」 但這僅是政治語言,因陳菊另外表示:「將要求管線經過高雄市區或氣爆現場的石化業者,必須出席災害應變中心協助救災,中央既然曾說管線權責在地方,就該建置讓地方參與監督的完備機制,讓地下危險管線的資訊透明公開。」對照經濟部工業局「願和地方政府合作,建立平台清查地下管線,釐清實際管線配置情形」的發言,可以想見,高雄要與石化業說再見,仍有長路要走。

伊塔羅.卡爾維諾在《看不見的城市》中寫道:「沒有人尋思清道夫每天都把垃圾搬到哪裡。當然,是搬到城外去了;但是這座城市年年擴張,清道夫必須把垃圾搬到更遠的地方。運出去的垃圾愈來愈多,垃圾堆也愈來愈高,層層堆疊,圍繞著城市,延伸廣遠。此外,李奧尼亞製造新產品的才藝愈純然,垃圾的品質也就愈來愈好,經久不腐,不會分解、發酵與燃燒。因此,一座難以摧毀的廢物城堡包圍了李奧尼亞,佔住了每個方向,像相連的山脈一樣。」

垃圾堆得愈高,愈有崩塌的危險。但垃圾山的崩塌現象並非僅在高雄。前幾年不斷爆炸的六輕迄今依然要求擴建、桃園藻礁日以繼夜承接觀音工業區廢水、日前中油高層與廠商勾結,縱容鹽酸水直接排入阿公店溪……背後所運作的邏輯,與這次爆炸並無二致。事實上,比起爆炸的直接傷亡,水、空污或土污等議題帶來的慢性損害,並不比爆炸來得小。

數十年未變的污染現象,一再提醒台灣因其地理限制,不適合此種發展模式。上述所提及的城市,過去都是中央政府發展計劃的一枚棋子,為了討好工業,中央與地方主管機關早已養成過度放任習慣,也因此,所有與工業相關的監督措施幾乎都是亡羊補牢。

美國都市規劃學者Jill Simone Gross在「Governing the Metropolis: Powers and Territories. New Directions for Research」研討會中曾指出:「不平等的本質應該被改變了。過去我們關注種族、經濟的社會不平等,但現在的問題是,一但面對環境災難,不但社會不平等會被直接揭露,而且我們難以建立一個好的治理。因為過去的社會不平等讓合作成為不可能,更威脅到社會民主的核心」。工業工安事故的尋凶與懲戒當然重要,但若未能回頭正視關鍵所在,我們恐將永遠生活在危機四伏的空間中。

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