《黏土 》延伸講座:火車快飛



嚴格說起來,還沒從公共電視「我們的島」離開的記者胡慕情,應該是最早關心「台南鐵路地下化」爭議的記者之一。而一直要到這本書完成,開始規劃每一場講座要談論的內容時,我才意識到,歷史從來沒有巧合,有些物事,我們註定要與其相遇。

《黏土》這本書上溯至清代,由日殖時期的土地改革政策切入,去談一連串土地與發展政策對一般民眾的影響。為了讓它的可讀性高,我在一開始構思寫作時,就打算用比較類似小說,也就是會有大量對話或人物主述的方式進行,也因為採取這樣的寫作方式,勢必要加重文學性的書寫。文學性的書寫不單只是修辭,更重要的是某些物件所具備的象徵。而在這本書的寫作中,鐵路就是那個重要物件之一。

台灣的鐵路興築雖始於劉銘傳,但真正成熟是在日殖時代。日本人大力興築鐵路所為無他。便是為了運送貨品外銷。貨品外銷意味大量生產,這是工業革命後的特徵,也是邁入現代化的重要分界。邁入現代化後的台灣,在日殖時期把農產與農產加工品銷至日本或其他國家。在這段期間,不只農民因日本政府控制米糖經濟而遭剝削,台灣的山林,如檜木,如樟腦,也是那段時期的無聲受害者。若你了解台灣的國土體質,就知道這座島嶼並不穩定,變動頻繁,還沒穩定的島嶼被砍去大量林木,為日後的環境敗壞埋下基底。

日殖時期,日本政府砍完樹還會種樹,但戰後的國民政府沒有。國府藉著承襲日產跟當時期興建的交通建設,進一步擴張現代化的發展模式。此時鐵路最大宗的運送貨品不再是農產,而是人。從輕工業到重工業,戰後一直到七〇年代,是台灣鄉村人口大量外移的時刻,人的外移不是單向的逃,而是希望藉由暫時的離開獲得資源歸返。但因工業發展在污染未受管制或未有完整管制的狀況下,侵吞農地,並敗壞農業生產環境,這使得人跟土地跟自然的關係愈來愈疏離,也使得安土重遷的意涵被取消。六、七〇年代的工業發展,使我們認為流動是必然的,家的實現是容易的,但一直要到很後來,我們才會知道,家的實現很難,甚至退而求其次,連安居都不易達成。

一九六〇年代,政府推出「以農業培養工業、以工業發展農業」政策,讓台灣拋棄農業,躍升成為新興發展國家典範。一九八五年前出生的台灣人,在社會課本上必然讀過,台灣與新加坡、南韓與香港,被並稱為「亞洲四小龍」的驕傲歷史。一九七七年,全球遭遇金融風暴,台灣絲毫不受影響,但這顆經濟發展典範之星,在一九八〇年代末,卻面臨了嚴酷的考驗。

靠著出口導向工業化模式(EOI模式)崛起的台灣。在政府主導下,短期之間快速累積鉅額外匯存底,其中最大的貿易順差國,是超級強權美國。但這超級強權其實靠著虛幻的經濟泡沫賴活。一九四八年八月至一九四九年十月,美國發生戰後第一次經濟危機。第二次世界大戰時期,美國高速生產,但戰後重建,國際國內市場需求萎縮,生產過剩,造成了經濟衰退。一九七三年十月,中東爆發第四次戰爭,阿拉伯石油生產國削減石油輸出量,油價飛漲,引發西方國家的經濟危機。由於美國在一九七一年後對國際的貿易持續產生逆差,迫使美元貶值,造成日後嚴重的通貨膨脹。財政赤字以及貿易逆差在一九八四年急遽變化,該年美國貿易赤字達到一千億美元;一九八五年,美元大幅貶值;一九八七年,美國已經由全球最大的債權國,淪落為最大的債務國家。

面對貿易赤字,美國一改其堅持自由市場競爭的態度,堅持「不是我們的產品不好,而是匯率太低」所導致。美國國會,更要求政府「在一定期限內,排除所有貿易障礙」。一九八八年八月,美國修訂《美國綜合貿易暨競爭力法》,第三〇一至三一〇條款,授權行政部門可以針對「美方認定的不公平貿易」,實施貿易報復。美國政府藉此條款,得以提高關稅、設定進口配額、撤回貿易協定利益,史上稱其「超級三〇一」。

超級三〇一條款將原先的貿易報復權,由總統轉到貿易代表署手中,讓貿易談判者與報復執法者合而為一。這種做法,可對貿易談判對手施加壓力,也減少政府其他部門,對貿易代表署採取報復措施的干擾。三〇一條款裡強行規定,每年三月三十一日至九月三十日,貿易代表署需提出美國認為「市場最封閉」、「最不公平」的貿易伙伴和領域。在接下來的十八個月內,美國政府會與這些貿易對手進行談判,一旦談判破裂,美國可以對貿易對手實施「單方面貿易制裁」,針對某些進口產品實行高關稅,關稅最高可達百分之百。 

受到三〇一法案影響,台幣被迫升值近百分之三十七,此前,臺灣其實已持續受到美國壓力而緩步調整新臺幣升值,但此策略引發市場強烈升值預期心理,致使島民拋售美元、國際熱錢大量湧入臺灣。由於當時外匯管制尚未取消,銀行體系吸收存款能力又有限,加以農地已可自由買賣,大量資金開始湧入股票和房地產市場。

此外,三〇一條款不利出口,加上一九八〇年代起,台灣快速工業化、勞工成本升漲,以及解嚴後,勞工運動及環保運動蓬勃發展,工業用地取得困難,傳統產業,開始外移。為了解決隨之而來的經濟衝擊,政府開始提出各式對產業的利多政策,包括鼓勵南進(東南亞)、默許西進(中國)、引進移工、以及推行六年國家建設,試圖改變台灣的經濟結構。

可是,六年國建延續一九七〇年代的發展精神:以國家財力進行公共建設,加速台灣產業結構發展。但因一九八〇年代以來,政府為了吸引外資,強力介入維持低稅率的投資環境,使得政府財政結構長期惡化。一九六五年至一九九四年間,政府的收入與支出根本無法平衡、甚至存在巨大落差。六年國建預計需要支出8兆2千億,以當時政府的財務狀況根本無法負荷。儘管這項計畫的經費最後被大幅縮減成2兆9千億,並在一九九二年,被「振興經濟方案」取代而喊停,但振興經濟方案內容,延承了偏厚資本家以吸引業者「根留台灣」的精神,並且將耗資鉅大的六大國建建設內容,幾乎原封不動地保留下來。

其中,交通以及產業高值化兩項重點發展項目,影響深遠。交通建設的重點建設項目,包括高鐵、台鐵捷運化、都會區捷運(板橋土城線、新莊蘆洲線、中正國際機場聯外捷運線、高雄都會捷運紅橘線、各都會區輕軌捷運規畫)、東部鐵路快速化(東部鐵路改善計畫、加購新型傾斜式列車、規畫東部直線鐵路規畫)、補助地方公共交通網、高快速路網延伸及擴建(蘇花高速公路、規畫南橫高速公路、活化道路網)。而所謂的台鐵捷運化,就是要將鐵路高架或地下化,讓過往因鐵路分隔的都市土地可以被釋放出來。

台南鐵路地下化的爭議至今,賴清德都不斷說,他沒有要炒作土地。但那不是他說沒有,事情就不會發生。只要去看台南房地產的消息就可以知道,台南市房地產的發展長期以來受制於鐵路分隔,一直是「東邊走東邊的」、「西邊走西邊的」,雖然各有各的商圈及房市發展(東邊有成大、後甲商圈;西邊有體育園區、站前商圈),但難以結合發揮「1+1大於2」的效益。房地產業者就預估,鐵路地下化工程完工以後,原本分開的多個商圈可以串連起來,他們判斷這對台南市中心的街廓發展及週圍房市絕對是利多,房價再漲10%也不為過。而針對街廓可因為地下化而有進一步發展這件事,在我第一次訪問台南市政府時,他們也承認。

如今,台南鐵路地下化的爭議,一直被政府導引成工程技術與安置補償的問題。然而,當初市府說要地下化的最重要原因,是解決交通瓶頸。但地下化是唯一的方法嗎?其實不是。我曾訪問鐵改局,要改善鐵路於平面行走所造成的交通紊亂問題,是否只有地下化一種途徑?鐵改局的回答非常清楚,鐵路立體化並不只有地下化一選項,還包括高架,或是回歸交通管理。這三種方案裏,地下化的成本最為高昂。鐵路專家蘇昭旭也曾為南鐵的議題為文寫道:「除非原本的路廊有其他用途,否則地下化會造成逃生困難,對抗天災的承受度比高架差,未必是好方法。」

我們必須清楚一件事,土地徵收條例的重要精神,是要符合合理性、必要性、公益性,且要是最後手段,並且要完全補償。這五個原則都必須被滿足,才能夠啟動徵收程序。在南鐵這案子裡,或許它具有公益性,但是否有必要性,有合理性,是否為最後手段,顯然都還有爭議,但這些前面的重要問題,台南市政府並沒有妥善處理,相反的,他們只談補償,且補償對居民來說,也不是完全補償。

今天與談的兩位自救會成員蔡佳玲與陳文瑾,其實原都是自救會成員中相對安靜沈默的女性。我記得第一次見到佳玲時,她根本不敢站在大眾面前說話,而有次他們北上抗議,我的攝影機鏡頭才剛對著她,佳玲就開始哭,但如今這兩位抗爭者,都是論理有據,眼神有光,且具有面對各種抹黑言詞勇氣的女性。

佳玲開宗明義直言:「許多人問我們,『賴清德民調這麼高,代表他做很好,你們為什麼要針對他?』、『你們抗爭有用嗎?』、『為什麼你們死要錢?』我今天在這裡要跟大家說,我不是針對賴清德,而是針對台南市政府。我找他,只因為他是市長,今天若是慕情當市長,做出這種決策,我也會指著她的鼻子罵!」蔡佳玲細數,台南鐵路地下化原在多年前就定案,當初政府清楚規劃不需徵收他們土地,只要徵用,待地下化工程完成後,就會還居民土地。但賴清德上任後,卻說原先政府告知居民的地下化版本不是行政院核定版,而應以九十八年的核定版為主,但從九十八年定案,到賴清德就任、宣布必須徵收居民土地的一〇一年間,賴清德從未與居民做過任何溝通。

「我們都是收到紅單後才知道家裡要被徵收。」蔡佳玲指出,賴清德在他們抗議後,確實召開了工程技術論壇,但當時市政府找了四、五十位工程專家,專家在現場說工程技術可克服、可討論,賴清德承諾會考慮,卻從此再沒召開任何一場會議,並於三月宣布原先鐵改局提出的工程方案是唯一解。賴清德不僅獨斷,甚至還透過市府的媒體資源對外宣傳。「今年過年,大家都在歡樂,就我們憂愁滿面,你們不會知道我們過的是什麼日子,我們怎麼想也想不透,他不是父母官嗎?為什麼這樣對我們?」蔡佳玲說,過年看電視,看到賴清德站在鐵路旁受訪,說「鐵路地下化不單單是交通便利與否或城市縫合的問題,你看這一百年來,多少人在平交道上面出事。」但蔡佳玲反問:「若這說法成立,我們居民不就每天出生入死?」而事實上,台南社大研究員吳仁邦查閱交通部的事故統計,發現台南鐵路地下化沿線平交道的交通事故,在二〇一一年後的統計,「是零,是一件事故都沒有。」

蔡佳玲不知是誰對外宣稱他們只是死要錢,希望將徵收價格提高到一坪九十萬,「老實說,我實在不知道為什麼一定要把要錢的帽子貼在我們頭上,這九十萬的數字也不知道從哪裡來。我今天在這邊,大家看見我的臉,我可以跟大家說:『我不要錢,那就是我家,我們就只是想要住在那邊。我不要錢,我就最大。』」因著流言蜚語,許多被徵收戶心神不寧,氣神擄命,「像葉太太他們家在鐵路旁做生意,不能關大門,卻不知道哪裡來的人對著她問:『聽說你家要被拆,什麼時候拆?』葉太太氣到哭,覺得世界上怎麼有這種人?我就跟她說:『你不要氣,下次你遇到這種人就回他:有聽說,就從你家開始拆!』」蔡佳玲說,這就是徵收戶遭遇的困境,行政程序的不透明,造成各種錯誤資訊滿天紛飛、塑造人的對立,她祈求社會可以有同理心,能真正具備公民素養,去看法律怎麼規定,去確認土地徵收應符合什麼精神、什麼要件,不要輕易地指責他們,「因為土地徵收不會只發生在我們身上!」

延續著蔡佳玲的發言,陳文瑾指出,目前全台灣共有四百多個都市計畫案件,「所以千萬不要覺得這件事跟你們都沒關係,只是時間或早或晚的問題。」陳文瑾說,許多人都質疑他們抗爭無用,「但我一直記得台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全所說:『錯誤的行政體制就像一堵高牆,今天你戳它一下,明天又戳它一下,總有一天,高牆就會倒下。』」

「抗爭不是只為了自己,不是為了一時,不是為了一事。」陳文瑾說,士林王家都更案失敗,但它創造了大法官為都更條例釋憲(大法官七〇九號解釋),要求都更案必須要舉辦聽證;大埔案失敗,但是它讓土地徵收條例可以有修法的機會,雖然修法還不完備;苑裡反瘋車亦然,若不是苑裡居民的努力,兩座離住家太近的風機不會拆除,社會也不會有機會訂出未來風車若要興建必須距離住家的適當距離。

蔡佳玲與陳文瑾都強調,從頭到尾,台南東區沿線受徵收戕害的居民從未反對地下化,當初也認為各退一步,願意被市府徵用,「那是我們的誠意,也是我們的底線。」從歷史脈絡或現況來看,台南鐵路地下化顯然都存有許多必須進一步釐清與討論之處,陳文瑾希望社會各界能夠支持居民訴求辦理聽證的程序,讓公民社會有機會一起進步,也讓他們得以從困境中解脫。

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