路漫漫






台北高等行政法院今天針對中科四期的「開發許可」一案進行宣判,判決撤銷訴願決定及全案開發許可。是台灣首宗撤銷開發許可的案例,台灣農村陣線表示,此判決再度突顯中科四期在排放染、用水、區位設址與業轉型的種種問題。

爭議多時的中科四期二林園區開發計畫,在20091031日,通過環評審查。同年1113日,中科四期也通過區委會審查,營建署同意變更大片台糖土地與私人農地為工業用地,讓中科管理局進行開發。由於開發過程涉及多項環境爭議與土地徵收疑慮,共有85位農民委託律師提起公民訴訟,希望法院撤銷環評審查結論、開發許可,以及土地徵收的行政處分。

會提出那麼多件訴訟案,實在是得之於中科三期的「教訓」。中科三期只提出撤銷環評結論的訴訟,歷經多年,好不容易等到最高行政法院定讞環評撤銷,我們的行政機關卻曲解法令、巧立名目,說環評結論撤銷,不等同必須停止開發,因為開發許可不是由環保署核發。中科管理局循此說法,另外補做環評,把撤銷的結論隨興放了回來,中科三就此死案。

由於中科四期的開發瑕疵,不亞於中科三期,在行政機關全力護航中科四期通過之後,律師們為了避免疏漏,只得提出一個又一個行政訴訟。訴訟時間,通常得以年計算。於我,在中科三之後,只心疼承擔訴訟的農民、只尊敬這些必須分身乏術的律師,對行政機關的期待,已經全然喪失。

2011915日,中科四期的撤銷環評結論本案,遭到高等行政法院駁回。對於訴訟這條路,愈感失望。但負責訴訟的律師們沒有氣餒,終於在今天,台北高等行政法院針對2010810日正式起訴的「撤銷開發許可」一案,做出勝訴的判決。

一早接到詹律師來電告知這個消息,很高興。但有中科三的前車之鑑,高興也不過是一下子的事,可以想見,中科四大抵會循著中科三的模式,提上訴、開發繼續進行,拖到訴訟定讞以後,再「時到時擔當」。

負責此案的律師之一張譽尹指出,農民及委任律師團認為,中科四期撤銷開發許可案件主要有幾項爭點:

一、鄰近有其他工業區,多數土地閒置缺乏利用,中科四期開發是否適當合理?  
二、依據營建署85年通過核定的中部區域第一次通盤檢討計畫指出,地層下陷極優良農地,不可作為工業區開發用地,中科四期開發計畫明顯和既有計畫衝突。  
三、中科四期所在位置,從81年到98年地層下陷累積量高達6090公分,此計畫對於地層下陷可能帶來的潛勢災害,如地基沈陷、高鐵安全等都缺乏考慮。  
四、中科四期開發計畫也缺乏對於水源取得及排水問題的全面考量。
五、中科四期開發涉及土地徵收,依據區域計畫法規定,開發單位必須事先取得土地所有權人的證明文件才能開發。但被徵收的相思寮居民全數拒絕出具同意證明。內政部直接以「未來此地將要進行徵收」為理由,踰越了區域計畫法的規範。 
六、依據農發條例,土地開發必須經過農委會「事先書面同意」。這一點,中科管理局也沒有取得。 

這幾項爭點,看似分為環境與徵收兩大部分,但實際上,有其連帶關係。這些爭議,必須放在區域計畫法的架構下去檢視,意即在目前台灣土地使用分區的概念下,去釐清核發這樣的開發許可究竟對或不對?而若這樣的開發許可核發是錯誤的,顯然在核發過程中,有某些結構或因素介入影響了核發許可應該遵循的原則,進一步影響土地徵收的施行與否。 

台灣農村陣線,在收到判決書以後,做出以下摘要:

一、中科四期開發案在國土利用上不適當也不合理。同時針對區域計畫委員會作為審國土利用審機關與守門員,卻未考量環境、土地、糧食生與農業發展等重要的國土發展要素,判決書直指區域計畫委員會自我限縮、矮化、未盡職責。(判決書頁碼第16-22頁) 
 二、本開發案的選址位於優良農田與地質災害區(地層下陷區),開發許可審卻未審酌審委員針對農業影響及地層下陷所提的專業意見。區域計畫委員會審所依據之主要資料─中部區域計畫第一次通盤檢討已13年未檢討,容已不符實際發展需求,顯見開發許可作成過程之粗糙。(判決書頁碼第30-56頁) 
 三、本案開發使用大面積公有耕地,開發許可審未考量我國糧食安全及永續發展,在我國糧食自給率嚴重低落的情況下,顯有未當。(判決書頁碼第30-33頁)

以上的判決容,和中科四期環評與區委會審過程中,環保團體與農民不斷重複的幾個論述相呼應:地層下陷區不宜開發、鄰近的彰濱工業區閒置率高、中科開發的科學園區廠商進駐率沒有百分之百等等。這些質疑應對的,是區域計畫法第十五條的容:

一、於國土利用係屬適當而合理者。 
二、不違反中央、直轄市或縣(市)政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。 
三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者 
四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。 
五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。

可惜的是,判決只確認了行政機關有違背第一、二款的疑慮,針對第三、四款,則開宗明義表示「法院不介入專業審查」;針對第五款,也沒有提及。

這樣的判決內容,看似回復了一些程序正義,但就我看來,不太可能有實質的關鍵影響。這裡指的並不單是行政機關可能繼續顢頇、提起上訴來造成既定開發事實,更包括,目前中科四已經在進行環境差異分析,而判決書內容,有漏洞可鑽。

判決書中,針對地層下陷及水源不足違反適當利用國土進行說明,但並沒有排除「低度開發」的可能性(判決書頁碼第39頁)。當「法院不介入專業審查」的界限明確地被定義,行政機關對於目前中科四期轉型為精密機械園區的詮釋空間,也就被保留了下來。

果不其然,中科管理局局長楊文科便,中科四期開發許可在去年判決勝訴,今天的判決與前例有落差,為了維護廠商的開發權益,「中科局一定會持續上訴」。楊文科也強調,中科四期經政部區域計畫委員會審通過,「一切符合國土利用規定」,經濟部也沒有將基地公告為地層下陷區、農委會代表也同意開發,沒有任何缺失。

本全老師說:「等著看,這個政府如何繼續違背天理。」

我也相信,這個政府會繼續違背天理。畢竟國科會副主委賀陳弘在接受中時記者採訪時便說:「我們現在是四勝一敗(訴訟)。」聽起來自信十足到沒救。

但也就因為政府腦殘到沒救,這個判決所開展的戰場,就不能只有個案的輸贏,而要試著扭轉、改變政大地政系徐世榮老師提出的「開發許可制」的弊端。

讓我們回顧一下張譽尹提出的第五及第六項爭點。法院在2010910日正式起訴之後,內政部曾行文給法務部,確認「沒有取得土地所有權人的權利證明文件」,以及「沒有取得農委會同意土地開發的書面文件」是否合理?法務部針對這兩個問題,分別回文表示「於法無據」。

但張譽尹表示,即使法務部已經做出兩個解釋,指出開發的行政程序有問題,「內政部還是沒有在法庭上提出這些文件」,可見內政部為了維持開發許可的合法性,不惜再一次傷害行政程序的嚴肅性。

這樣的證明文件,在攻防中被張譽尹等人提出,卻沒有受到法院重視,其所影響的,將不只是中科四期,而是未來所有涉及土地徵收的案件。

科學園區近年爭議如此之大,除了環保問題以外,其實最重要的是「浮濫圈地」後引發的土地炒作疑慮。而土地炒作的溫床,正是掌握開發許可的組織架構和今年初有修等於沒修的土地徵收條例。

徐世榮說明,目前台灣土地約略分成都市土地,非都市土地及國家公園土地三大類,其中都市土地佔13%,國家公園土地佔8%,剩下將近80%的土地,都是非都市土地,也就是說,多數土地若要開發利用,都必須經過土地變更的程序。

台灣當初參考英國,引進開發許可制。原先的制度概念,是希望透過完整的計畫內容引導土地的合理利用。但徐世榮指出,目前台灣缺乏完整的發展計畫,土地利用的計畫多由各縣市政府自行訂定,彼此間多有扞格,土地使用的合理可能性,先天不良。

縱使如此,台灣至少訂定了區域計畫法,若遵循此法,仔細確認國土利用的合理必要性,倒也不至於無法把關,但問題在於,目前從中央到地方,都在玩「大建設、大徵收」的開源及騙選票遊戲,使得區域計畫法的精神,在人治下蕩然無存。

徐世榮指出,區委會委員一共有29位,政府行政機關的代表,就佔了14位,「也就是再多一位,就超過半數」,剩下的,才是各方推薦的專家委員。然而,專家委員不一定能出席每一次審查,行政機關代表卻可以簽名替代。進一步來說,就算專家委員全員出席,也很容易在這樣的比例下失去專業審查的決定權。

以中科四期為例,多數專家委員明明反對中科四期開發,但因為中央已經答應彰化縣要開發中科四期,「就要求所有行政機關代表全員出席、一致投下贊成票。」徐世榮痛批,這根本是「行政機關獨大的機制」。而這種審查方式接連影響的,就是通過土地變更後可能進行的土地徵收。但目前的土地徵收條例,缺乏對公益性、必要性、合理性的評估,也完全不是「最後且非必要下的手段」。

徐世榮也特別指出,原先區域計畫法規範,土地開發前必須取得土地所有權人的證明文件,但營建署為了避免徵收抵抗,逕自訂定了行政內規,「說只要土地徵收就不用取得權利證明文件!行政命令可以凌駕於法率嗎?我們的社會根本沒有解嚴!」

從中科三期到中科四期,我們看見行政機關不斷腐敗。但樂觀一點想,好歹,還有空間讓我們窺見腐敗。如同詹律師在今天的記者會後對我傻笑說:「欸,好累。不過,不能看個案,要慢慢地重建制度。」

的確,路漫漫其修遠矣,吾將上下而求索。

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