《黏土 》延伸講座:國家為什麼會失敗



若讀過書的讀者應該知道,《黏土》一書雖然以苗栗後龍灣寶作為敘事的主軸,但灣寶這個社區的核心任務,並不是重新述說他們的抗爭艱辛,而是要引領讀者看到台灣的百年經濟發展史。熟識我的朋友也大概知道,我是一個對數字、經濟毫無概念的人,因而要書寫這龐大的背景,除了努力補課,別無他法。儘管如此,我對自己寫下的論述仍不夠有信心,因此在定稿前,獲出版社的支持,我們請了幾位研究戰後經濟跟土地政策的學者來校稿。其中,中研院的瞿宛文老師給的意見對我來說,特別寶貴。

瞿宛文老師除了針對一些書寫細節提出修正外,最核心的部分,其實是針對我書中質疑國家角色乃至於戰後工業化所帶來的負面評價提出疑問。簡單來說,瞿老師並不那麼完全否定這歷史過程,她的視角,是將台灣與其他戰後的後進國家併同思考,瞿老師是這麼說的:

「戰後工業化過程已開啟,農村多餘勞動力開始轉入工業行列的歷史過程。在台灣,這過程相對和緩,因為農業生產增加,可以釋放人力,因為工業工作機會出現,吸引年輕人投入,這與其他發展較滯後的落後國家不同,後者多是沒有進行土地改革,而農民是因在農村生活困難而被迫搬到都市貧民窟去,卻又缺乏工作機會。不過,作者的寫作看來並未呈現出上述區別,而仍難脫『國府製造的無數民怨中的一個』的敘述模式,而這些民怨好似平行而無層次,因而帶出作者要呈現的『歷史』視野為何的問題。」

瞿老師之所以這麼提問,在於,目前台灣社會的支配性論述,都認為國府的作為一無是處,「但若國府真的一無是處,它所提出的各種經濟政策,為何能促進台灣戰後數十年的經濟成長?」五六零年代後,台灣走向高科技產業,這差不多是我這年代出生的人的黃金產業,但等到成為記者,採訪各種環境污染案後,才慢慢知道,這個黃金產業的基礎,除了環境以外,還有很多勞工受害,比如RCA,比如前陣子來台抗議的韓國工人。

當時給瞿老師看的書稿,對高科技產業的發展,我用了「賭」這個字。瞿老師認為,這個說法有貶低意味,因為任何新的投資,都是以預期的未來營收為基礎,既然未來尚未發生,就有不確定性,就有「賭」的性質。但即便是賭,負責的主事者還是會收集相關知識,盡量諮詢有知識累積者,提高決定品質,降低「賭」的任意性。瞿老師歸納認為,當初主責高科技的孫運璿等人的決定,是台灣目前仍暫能維持榮景、失業不嚴重的原因之一。

瞿老師也另外提及,矽谷近年在提高污染標準後重做晶圓代工,且因為土地改革與工業發展的結果,台灣經濟發展成績較優,移往城鎮的農民,多數不至於像其他後進國家會成為都市貧民窟的成員,且因此享有區位優勢的農地所帶來的土地增值。瞿老師這段話,要對應的是我以農民視角出發的書寫,「務農」是理想嗎?目前工業的陳痾,是不是沒有改善的可能,一定要徹底否定嗎?換言之,老師也在質疑我,同時也是前幾場座談曾經受到的挑戰,我們是否太浪漫化前現代?

基本上,我不會否定瞿老師對戰後工業發展的正面評斷。但如同瞿老師一樣,我的書寫也是一種歸納,只是視角的出發不同。這個視角的侷限,是在解釋這幾年看到土地徵收為何如此浮濫的疑問。我的想法是,這幾年從事環境爭議的報導,看到的並不只是自然環境的被傷害,更多的是人的相互對立,那對立就正源於瞿老師說的,工業發展的正面結果。但我隱隱約約覺得,有一個點是我們在討論過程中一直疏漏的,那東西對我來說,似乎是對地理特性差異的細緻理解。也就是說,戰後的經濟發展,某程度可以說是一種齊一式的抹除差異。而能抹差異的關鍵之一,正是土地改革。

老師對我書稿的建議,唯一有一點我認為失準,也就是浪漫化前現代。但這可能是我書寫邏輯不夠明確,或者是,因為站在一個還是側重紀錄者的角度,因此書寫邏輯必須順著運動走向的緣故。這裏指的運動走向,明確來說,是在土徵的運動裡,土地正義被高舉,農業也被放到至高無上的地位。我想,這策略一方面是為了當時利害關係人的身份,另一方面,我覺得是農陣主要主事者的核心關懷。

但若退一步來看,所謂土地的價值,並不是被限定在「業」裏頭,也就是,不是工業或農業的問題,土地同時是其他不能發聲者的居所,而那些過去鮮少被看見。在開發衝突裡,人作為一個發聲的出口,而恰好農業可作為承接這些價值的容器。在我的觀察裡,這是這幾年來,公民社會跟國家對立嚴重的重要因素,已不僅是荒野式的懷舊,同時也含括對經濟發展的反思——因為這樣的發展邏輯裡,勞動力被壓榨,各式資源的耗奪,使得新一代的相對剝奪感更加劇烈,那是我沒有點明,但隱隱覺得這是那麼多年輕人投入反國光跟反圈地的重要因素。

大概去年,我讀威廉斯的《鄉村與城市》,書裡有這麼一段話:

「有一種許多人都熟知的習慣,那就是把過去,把那些『過去的好日子』當作一種手杖,來敲打現在。上面列舉的這些難道就只是這個習慣嗎?它們顯然屬於這個習慣,但還是有一些問題。作家們信心十足地讓我們到『舊英格蘭』——似乎那就是我們可以落腳的地方——去尋找永恆的韻律,但這個『舊英格蘭』又開始不斷向更早的時代退去。這些時代就其自身來看,還是很有意義的。當然,我們注意到,這些時代都是作家各自的童年,這一定有重大關係。可以說,懷舊是普遍而持久的;我們只是對其他人的懷舊感到不滿。有關童年的回憶具有永恆的意義,這麼說是可以令人信服的。不過,仔細思考一下,我們會發現,看似自動扶梯的簡單運行,那種歷史不斷地後退,其實是一種更為複雜的運動:舊英格蘭、定居、鄉村的美德——所有這些實際上在不同的時代具有不同的意義。不同的價值觀遭到了質疑。對於每一種回顧,我們都要進行準確的分析。我們將會看到這些回顧所支撐的依次出現的批評階段:宗教的、人文的、政治的、文化的。這些階段每一個都值得考察分析。這些問題中的每一個關注的點都有所不同,但它們最終都將把我們引向一個難以回答但又是根本性的問題。」

這段話,我覺得既適用於我的後設與歸納,同時也適用於瞿老師的後設與歸納,我們雖有分歧,卻同樣在追問一個角色,也就是國家的責任。我和今天的與談人李翰林,是在霄裡溪污染案裡認識的,他的專長是公共行政,博士論文就以高科技業出發,去看國家的角色困境。在翰林的論文裡,他引用學者North的一句話:「國家機關是經濟成長的關鍵,然而國家機關又是人為經濟衰退的根源。」我認為,這十分適合當成黏土這本書想談論的某個切面,同時也是我們續問未來該怎麼辦的引子。

翰林從霄裡溪工作隊運作時開始談起。當時我因工作關係,只能抽空來回新埔,但翰林時間彈性,所以選擇在新埔居住方便田野。一年左右,田野告一段落,他回到台北繼續學業,其他霄裡溪工作隊的夥伴也各自踏上其他階段。由於翰林的研究領域是公共行政,從霄裡溪連結出的高科技產業所帶來的問題,使他帶著「為什麼國家要做這些事」的疑問回到學校。「我們看國家的體系,會發現有不同部門跟分工,比如內政、外交、福利,但現實上,所有國家的體系都只服膺並看重經濟發展,認為其他事情都可以被犧牲。所以,我產生出一個問題意識,即是『為什麼經濟發展會成為國家最重要的事?』」

翰林最初先回到公共行政的領域尋找解答,卻發現,在傳統的公共行政領域找不到答案。「因為公共行政談的是技術。談政治理論,但沒告訴你意識形態是怎麼出現跟形成的。」他擴大文獻探索,找到傅柯,從傅柯在法蘭西學院的系列演講文本找到切入點。這些講稿後來被中國翻成兩本書,一本是《安全、領土與人口》,另一文本則是〈生命政治的誕生〉。

「傅柯是這樣談國家的。剛開始,中古世紀的歐洲,基督教蓬勃,就連神聖羅馬帝國的國王,都要教宗封冊,也就是說,教廷影響力很大。因此當時國家的君王,視自己為人間牧者。但十七世紀新教革命後,這個概念開始崩壞。宗教不再神聖,領土劇烈分割,國家跟君王的角色,開始變成『如何保護與擴張領土』。此時的人民並不重要,因當時沒有現代國家的概念,人可以自由移動。但十八世紀歐洲權力開始平衡,擴張領土愈發困難,君主的焦點開始放在『國力如何極大化?』」當時,傅柯給予這轉變而來的系統一「治理術」的名詞,治理術的核心焦點,即是如何賺錢、維持軍隊,保持強盛。「是在這樣的情況下,行政官僚系統才開始產生,並發展出治理的學問,比方統計學(本是關於國家的科學),經濟學(原只是家計概念),公衛、政治經濟學等。」

政治經濟學約略在這階段開始成為顯學,因為國家發現,過去沒有認真看待的人口,似乎有某種規律存在,比方多少人口可能有多少比例的犯罪率等等。而若能掌握規律,便可以維持國力。翰林以犯罪率為例,過去政教合一時,君主會認為每個犯罪都必須被處理、被感化,但後來,犯罪的重點轉為控制,「換句話說,國家不再關心合法性,而是人口背後的規律以及如何順應規律產生好的效果。 」這些計算與其延伸出的內容,成為國家機密。為了國力,能透知規律的經濟學家角色因此提升,被視為先知,隨著日後市場的概念加入,和經濟力量更緊密連結成為國家的存在基礎。

過去,君王希望掌握所有權力。但經濟學家主張,若沒有適當自由,就會掐死經濟。在傅柯的概念裡,管制跟自由是一動態關係,順著此邏輯,慢慢發展成為我們現在熟悉的國家治理技術。談完傅柯給翰林的啟發,他提問:「台灣現狀能用傅柯來分析嗎?如果回頭看台灣歷史,符合這些狀況嗎?」

翰林在博士論文裡針對這問題做一梳理,發現清代以前的台灣,約略是傅柯談及的十七世紀左右的狀況。「清朝當時沒有要治理台灣的人口,是要求不要叛變。換句話說,那是很消極的治理,只在乎領土是否會消失。直到大航海時代出現,鴉片戰爭開打,才發現過往的治理方法已經行不通,才開始去學習西方強權。」

台灣的現代化,是在這個狀態下才開始發展——比方劉銘傳清點田賦以課稅進行建設。但台灣真正全面性推展西方的治理術,卻是在日本時代才發生。日本在明治維新後全面學習西方技術,將其用在日本,當然也用在殖民地台灣。統治台灣後,日本所做的第一步就是建立戶口制度,「清朝時根本不清楚人口狀況。大家若有機會去調戶籍謄本,可發現最早能追溯到一八九五年後。且那內容跟現在所見相差無幾。誰遷入?誰遷出?有沒有纏小腳,甚至有沒有吸鴉片都一清二楚。這就是治理的第一步,先把有誰住在這邊搞清楚,然後施行保甲制度、土地調查、廢除大租,清理小租,且將過去不被重視的林野也納入治理。」在這些基礎資料都釐清後,便是設定發展目標。日本時代的發展策略是「農業台灣,工業日本」,直到二戰有軍事所需,才開始發展輕工業。「治理技術就是在這樣的狀況下慢慢扎根,之後國府來台,繼承一切。」

繼承日本時代軟硬體的建設這一段,正是《黏土》書中花費極大篇幅描述的段落,這裏大塊大塊論及外交情勢與美援,正是為了比對灣寶這村莊於清代拓展時,國家治理程度的落差。翰林特別提出,東亞這幾個小國的發展是歷史偶然——若非美國當時陷於冷戰,並不一定會對台灣開放市場。但也因著這段偶然,隨著反攻大陸無望、退出聯合國等狀況,國府必須想辦法在台灣維持政權,「因為國府知道自己無法宣稱是唯一的合法代表,因而威權會逐步弱化,想辦法將經濟發展挪抬成最重要的事,以避免推翻。」

此時,又遇上一九八〇年代的新自由主義蓬勃,以及布雷頓森林協定後,控制美元匯率這件事被打破,經貿整合變多,加以美國是台灣重要市場,使得台灣自然地被整合進整個發展體系。一九八九年,蘇聯垮台,新自由主義力量更強,這也是台灣解嚴跟開放的重要背景——新自由主義的訴求就是要小政府、解除管制,不要干預市場,要掃除投資障礙——但也因此,當時的黨外,不可能有其他發展想法,經濟發展,仍是最重要的事。

翰林從國家競爭力指標來剖析藍綠思維。「台灣很愛國家競爭力指標。不管管理學院或世界經濟論壇都是。但去看這指標會發現,這指標並不是給政府,而是給企業看的,那內容是讓企業參考哪裏法律最寬鬆,勞動法令最低等以投資。但在台灣,卻因為發展導向而被拿來檢核並當成台灣的發展依據。」翰林說,每當國家競爭力指標低落,政府就會去猜原因,想辦法解決,「但那些數字有時是問卷結果,有時是加權分數不同所造成。儘管如此,政府並不在乎,它依然請各部會提對策,好讓排名排得更前面。但若了解為何設定排名,就會產生一個疑問:『在乎這些競爭力指標是對的嗎?即便競爭力第一,人民生活真的會好嗎?』畢竟,這設計不是給國家看的,但台灣政府把它當成最重要的事。十分荒謬。」

翰林進一步以徵收土地一事談論地方政治。「為何苗栗縣府那麼愛徵收土地?也是因為發展想像。若去看劉政鴻的發展規劃,其實跟中央無異,就是開發園區。為什麼要開發園區?是因為苗栗縣整縣收入,有高達六成是中央補助。光靠自己的稅收,根本不可能養活自己的公務人員跟例行性事務。這次苗栗縣的財務危機成因,其實是苗栗縣政府長期以來浮報收入。它以為中央會補助一億,但其實只有五千。但在計算支出時,先以會有一億收入來算,建設做下去才發現沒錢,只好去開發園區。因為園區開發可以賣,賣不出去沒關係,其預估的開發效益可以讓地方政府跟銀行借錢。且地方稅收有一半來自房屋稅跟土地稅,只要開發園區,就多少有收入增加。」

「總和來看,這種發展模式,其實是一個很大的騙局。而最荒謬的是,造成這騙局的人不用負責任。劉政鴻把一個縣搞到破產,但他卻是合法掏空。這一部分源於制度設計荒謬,另一部分,是苗栗縣沒有反對黨,所以劉政鴻提的案都無異議通過。」翰林說,苗栗縣副議長曾說,「反正是為地方做事啊,當然照章通過。」苗栗縣因此七、八年沒刪預算,成就了薪水發不出的窘境。「事實上,這不是苗栗的問題,而是許多農業縣的想像,因為其發展思維,都被緊緊制約。」

從中央到地方的洗腦式發展想像,我們是否有路可走?翰林最後引用Beck的風險社會概念,試圖提出可能。「從戰後以來,從這麼多蓬勃發生的勞工跟環境運動,我們可以看到,這些經濟發展背後是有風險的。過去我們不知道有風險。或是有意識地去忽略它,因此新自由主義背後的風險一直沒有被處理。但Beck提出『反身性的現代化』,意思是,我們必須預想會有什麼問題,然後預先做處置,發展的步子必須踏得小心,因為很多事,一發生就無可回復。」

翰林所提的「很多事,一發生就無可回復」,某程度扣合了《黏土》要談論土地徵收為何浮濫的核心。過往重工業或電子業的發展雖造就污染,但把時間尺度拉長,隨著科技進步,污染或有被整治的可能。但土地被徵收,蓋上水泥,卻是難以回復的狀態。

除了要小心意識,翰林也認為現今我們需要「反身性的治理」,這所指的是,公民必須清楚藏在政府機關的秘密是什麼?比方高雄氣爆已經一年,但至今高雄居民不知道油管走向,不知道若再一次發生,要如何避難。換句話說,目前台灣面對經濟發展(即便帶來正面)的後果,其實沒有做好準備,「我們很急著得到經濟發展果實,卻忘記沒有體質去承受這些負面作用。」


正是這漫長的思索,使翰林在博士班畢業後選擇到環保團體工作。「如果沒有健全的市民社會,國家不會改變。」然而,市民社會不能只有激情。近幾年社會運動看似蓬勃發展,在我這樣的觀察者看來,卻總感心驚。其中三一八為最,市民以為上街,以為人數,就可以改變什麼,但若龐大市民人數無法應對制度,就是一拳打入空氣。三一八是因反對服貿的黑箱而來,但在三一八退場前,中科三、四期兩個案子都亟需社會支持,但那龐大人數未曾回過頭來注視這兩宗案件,諷刺的是,這兩宗案件,正是我認為這十年來最黑箱的案子,最違背行政體制的案子。若市民社會只愛口號,不理解脈絡,那麼我們始終會被傳統政治力量收割,那也是書中為何要點名蔡英文。若有健全國家,不會是將權力託付給政黨,其基礎,是能明辨制度缺憾、看見他者的一個一個個體,唯有如此,別無他法。


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