以聽證制打破徵收黑箱




「拜託主席、各位、大家行行好,讓我們過個好年,就這樣子而已!」1月28日,台南市東區居民蔡佳玲,在營建署都委會第二次審議台南鐵路地下化案時,忍住激憤,向坐在主席台前的兩位都計界大佬施鴻志與劉玉山懇求,希望他們秉持專業,仔細釐清南鐵東移徵收案是否符合土地徵收要件。但這兩位都計大佬,從上午10點至下午2點多,從未針對專業問題進行釐清,反而不斷以「愈鬧賴清德票愈高」、「我們不要揹黑鍋」等言詞,希望將只開兩次審議的南鐵東移案直接送進都委會大會。直至一名陳抗者衝至主席台與施鴻志嗆聲,主席劉玉山才匆匆決定「再續開一次會議」。但可得見,此案若繼續以消極方式進行審議,爭議只會愈來愈大。

南鐵東移案抗爭至今已經3年多,原預計早可開始動工的地下化遲遲未有實際進度,使期待地下化的台南居民,對將被徵收的居民有愈來愈多不滿與怨言。然而這些遭遇徵收的居民從未反對地下化,從頭至尾,居民提出的訴求一直是「願意接受徵用以完成地下化」,但台南市政府屢次以為了保護台南車站古蹟的工程技術的問題回絕——事實上,台南市政府召開的工程技術論壇,邀請超過40位土木與工程專業學者與會時,結論是「技術不是問題」。

一年多以前,長年關注土地徵收爭議的政大地政系教授多次建請台南市政府召開聽證會以釐清爭議,台南市政府充耳不聞,將召開聽證會的責任推給中央;但鐵工局私下表示,此計畫是配合台南市政府的都市計畫才施行,而都市計畫的擬定,基本上是配合著地下化後的都市開發經濟效益而來。從南鐵東移案的行政院核定本可以得知,鐵路東移後,目前爭議最大的東區土地可縫合,提高周邊開發所帶來的商業稅收,而沿線土地地價也會上漲,這些稅收,可彌補台南市政府進行地下化工程所需負擔的自償率。換言之,在保護古蹟、原路線技術可行的情況下,行政院核定的東移版本,不見得是地下化工程的唯一解。

既然不是唯一解,就不符合土地徵收條例的規範精神。但多年來,迄今台南市政府依舊在各種審議、公聽會等場合,以技術問題迴避土地徵收條例裡,要求符合「最後手段」、「必要性」、「合理性」等原則,並逕自進行照顧住宅申購的抽籤作業及各種審議,以不變應萬變,讓自救會在審查會議中,提出多達50個對壘的訊息,毫無溝通的可能。

1月28日那場審議,蔡佳玲連珠炮地說:「今天不是說多拆少拆的問題,是程序有沒有做出來的問題。所有的不公,都來自於程序。這案子民國98年通過,我們哪一年知道的?101年8月17日收到掛號信,8月28日第一次開會,8月31日第二次開會,10月26日賴市長第一次接見我們,我鄰居江太太跟他說自己的處境很困難,賴市長卻跟她說:『我同情你們』。但我們自得其樂、安居樂業,什麼時候需要市長同情?心這麼壞要拆我們的家然後說同情我們?」

蔡佳玲所言,並不只是土地徵收的程序不夠透明,這段話同樣也在指稱台灣都市計畫的黑箱。台灣的都市計畫法基本上延續著日殖時代的架構,1964年,開始有公眾參與的空間,但因都市計畫仍緊緊鑲嵌進國家發展的結構,公眾參與的空間其實非常薄弱,不過就是計劃擬定後的公開展覽、說明會與意見書等形式。換言之,計畫如何形成,住居空間、城市願景,通通都是威權、由上而下的構築,民眾參與空間幾乎等於沒有;近年來,因地方財政困難愈發嚴重,為了公共建設或稅收所需,都市計畫又與土地徵收牢牢扣緊,使得台灣冒出愈來愈多被徵收戶。

這些被行政權力擺弄的居民,別無他法,只能希望在審議程序中翻盤,但1月28日的審議中,都委會不但差點不開放媒體採訪,甚至在過程中,只讓正反雙方表達完意見,就以「你們講的問題在這邊無法釐清」,欲強硬把全案送進大會審議。然而,無論環評或區委會、都委會,之所以要設計專案小組的審查程序,即是希望各專案小組委員可以在審議會中先替大會釐清爭議所在,並針對全案提出建議。施鴻志與劉玉山的擺爛,顯然視民眾的苦痛為無物。
「你們掌握資訊權,可以把我們的私有財產重新安排,一刀劃下去我們家都沒有了, 往後二十年不知道要如何是好。小孩才剛要花錢、婆婆昨天才開刀,公文晚上才收到,請假、一早起來,就是深怕一個發言機會沒有了。」當天審議會議聽見蔡佳玲這麼說,對比施鴻志、劉玉山兩人的粗暴,實讓人難忍憤怒。

回顧過往幾年台灣重大的徵收相關案件,其實也有當天都計大佬的身影。桃園航空城審議時,施鴻志即是主席,於會中大言不慚地說「我不討論公共利益」。也正因為施鴻志在桃園航空城審議過程中的棄守專業,使他在角逐監察委員時失利。

讓人難以想像的是,這樣一個顯然與時代脫節的委員,為何還能繼續遊走在各個重大的開發案件裡擔任審查委員。這些熟悉的替換面孔,凸顯出都市計畫的審議委員組成的缺陷——都市計畫僅由極少數的專家學者及行政官僚所組成,其中政府行政官僚幾乎佔了委員會的半數,而其他委員遴聘也完全由首長決定——就算不至於球員兼裁判,至少也突顯了民眾的聲音根本難以在審議過程中被清楚呈現。而當一個案子在專案小組無法做出明確建議,等到進入大會,在官派委員多數、又不開放媒體採訪會議做出結論過程的情況下,案子很有可能被草率通過——事實上,根據曾任區域計畫委員會委員的律師詹順貴指出,截至目前為止,都委會幾乎沒有不通過的案子。

正是在這不透明也不民主的機制下,近來與都市計畫有關的爭議愈來愈多。國發會在台北士林文林苑與苗栗大埔區段徵收案發收後,曾提出積極的解決辦法,建議欲施辦徵收的單位,以美國都市計畫行政聽證制度為參考,讓居民的權益透過行政聽證獲得保障。其中,為了確保民眾權益,紐約市設有公共辯護組織(NYC Public Advocate),協助民眾在都市計畫案擬定、變更過程中,適時協調及監督都市計畫主管機關接受民眾異議,特別是舉辦都市計畫聽證會時,經常在辯護、調查及陳述意見等方面扮演重要角色。

這個公共辯護組織,可對民眾一再異議的都市計畫案件提出複審(review)或接受民眾聲請調查時,針對既有事實要求舉辦「正式聽證」,以制衡行政機關之都市計畫規劃權力,避免行政失誤。

由此看來,行政聽證其實是社會邁向更加民主的重要機制,且當土地利益在稅制不公導致分配不均,致使地方政府必須大量進行都市重劃、新訂都市計畫的狀況下,行政聽證不僅是土地徵收過程所需進行的矯正程序,都市計畫亦然。

猶記得即將擔任總統的民進黨主席蔡英文,曾製作一則揶揄國民黨在眾多政策停滯不前的廣告,廣告中剪入苗栗大埔案的畫面,強調正義停滯,沒有到來。如今,民進黨已將全面執政,呼籲民進黨主動邁開停滯不前的腳步,針對未修法完全的土地徵收條例提出新的修法版本,並同時針對都市計畫的民眾參與機制進行檢討與修法。並在修法前,停止進行相關爭議個案,那麼或許,我們可以開始相信,台灣會開始迎來正向的改變。





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