我們沒能真正阻止廢爐碴全台亂竄惡象

photo credit:我們的島


2013年5月,位於高雄市旗山區圓潭大林里一塊四、五公頃的自來水水質水量保護區,被發現地主以中鋼爐碴回填盜採砂石後挖出的坑洞再鋪上土壤,肇使自來水源污染與土壤的重金屬濃度偏高。爐碴是鋼鐵業煉鋼後產生的剩餘物,本屬事業廢棄物,因爐碴被實證有再利用功能,為促進廢棄物再利用,環保署授權經濟部認定爐碴是否可作為再利用的「產品」,但此授權並無規範工業局必須精確判斷爐碴是否有經濟價值,工業局長年以來逕自放寬認定爐碴全為產品、交由市場機制認定價值,使爐碴脫離廢清法管制,演變成爐碴全台亂竄惡象。在旗山一案中,因堆置狀況離譜,農民要求高雄市環保局以廢清法進行處理,但高雄市環保局卻遵循惡例,將其視為「產品」而非「廢棄物」,只對業者以違反「區域計畫法第二十一條」開罰。農民不滿,提起告訴,經四年纏訟,高雄高等行政法院日前宣判,業者回填的爐碴為事業廢棄物,而非產品,要求高巿府應命業者限期清除。

此案判決仍可上訴,但已為長期以來台灣的爐碴污染爭議奪下重要詮釋——過往爐碴爭議層出不窮,即在於工業局在初始為替業者去化事業廢棄物,只考慮爐碴具可利用功能卻可能無市場競爭的現實而輕率定義其為產品,使廢棄物處理業者得以低價收購爐碴,混以有毒事業廢棄物如集塵灰隨意棄置或回填於農地,造成土壤與食品安全疑慮。環保單位後雖大量進行廢棄物去向管制,但仍有疏漏。

長期以來的污染問題,促使立委林淑芬針對《廢棄物清理法》進行修訂,去年底終於通過廢清法部分條文修正案,其中規範未來廢爐渣不得再假「產品」之名隨意棄置,且產出業者還須負連帶清理責任。廢清法的修訂是一大躍進,這與旗山農地污染一案中,法院的判決認定相互呼應:判決中可清楚看見,爐碴不具市場價值,一是萬大公司向中聯公司購買爐碴的價格是每噸5元,但中聯公司卻要支付萬大公司每噸220元的「推廣費用」;其次是中鋼每年產出約120萬噸至130萬噸,而作為中鋼子公司的中聯公司出產之轉爐石幾近六分之五均流向該塊被污染農地。換言之,爐碴並不具備市場價值,是以其所造成污染的關鍵問題始終不在「如何去化」,而是「如何減量」乃至於「產業轉型」。

但面對鋼鐵作為一基礎建設與國際鋼鐵市場的競爭考量,乃至於產業轉型的推動多具官商利益糾結,為相關事業廢棄物尋找去化途徑仍成為政府的優先考量。約在旗山案前後,環保署即曾研擬「廢棄物填海造島」政策,但事涉海洋污染與填海造陸疑慮,引發民間團體大力反對;日前,行政院則進一步研擬「轉爐石及底渣循環利用規劃」,未來只要再利用產品符合標準規範與認證,就能用於公共工程。

平心而論,在「爐石及底渣循環利用規劃」中,針對去向管制做了相對詳實細緻的規範:從源頭之初先針對應用場址進行現勘、對運輸廠商進行審查、需備出廠紀錄,在運送過程也搭配過往的GPS全程追蹤、禁止中途裝卸等規範,以盡可能確保最終應用不會出差錯。在研擬推動過程中,也要求爐碴必須再安定化,並透過多個示範點來證明這樣的去化可行。公共工程會進行總盤點後,更強調公共工程每年所需用量大於爐碴年產生量,即便民間不肯使用,爐碴出路也不會有問題。

然而這樣的做法是否可確真解決爐碴問題仍有疑慮。首先,是監督機制可不可能完全落實?目前預計推出的管制,看起來是針對已確定有利用用途的流程進行控管,但過往的爐碴污染,還存有「合法」再利用機構違反收受容許量、只進不出,直接將有毒廢棄物混合這些爐碴堆置在廠區內、造成污染的情況。換句話說,要避免爐碴污染問題,並不僅是關注爐碴究竟可否去化,有毒廢棄物的流向恐怕才是更需加嚴控管的缺口。

其次,是工程會對於公共需求的統計與推估基礎是否確實與實際?

工程會指出,有關高爐爐碴之應用,日本於跨海大橋、水庫大壩興建等已有多年工程實務案例,台灣各大公共建設如捷運、公路橋梁及建築物等皆有使用案例,目前預計把爐碴的利用優先用於低強度混凝土、瀝青AC舖面、基底層粒料的公共工程,尤其是道路工程。然而,道路工程是否恆然存在?台灣的公路開發早已飽和,新近的開發多存巨大環境與效益爭議如淡北快速道路、蘇花改;撇去此類建設不談,光看一般馬路,其遇上選舉就重新鋪設的現象老早為人詬病。就算馬路真的需要經常鋪設,倘若轉爐石使用效率真比一般鋪面使用壽命高達2.5倍以上,以「每年」做為評估去化的基準是否合理?

2016年5月,在林淑芬曾召開一場關於爐碴去化的公聽會中,行政院公共工程委員會技術處蔡志昌還曾指出,「工程上使用一般的砂石就可以,並不真的需要使用再利用產品。」這背後除牽涉目前台灣砂石供應已達平衡的現況外,也涉及一直以來,爐碴的再利用面臨的一大困境:與同性質產物的市場競爭力低落。

不同於一般砂石,爐碴的再利用必須務求安定化避免回漲,而此一安定化過程需要時間、安定化後還需檢驗,這些過程都需要土地,但台灣確缺乏大筆土地供這些廢爐碴暫存,關於安定化的細節與時間與實際成本考量,目前也未見行政院有相對詳細的說明。姑且不論爐碴是否具備真正的市場競爭力,光就安定化機制是否透明,能否開放民間團體做第三方的驗證與監督,也會影響政策推廣難易與社會接受度。

安定化成本問題,恐牽涉行政院目前對外宣傳使用廢爐碴的優點是否為真。目前行政院對外宣傳說法之一,是相較於其他物料,使用廢爐碴可節省高達10%的工程經費。然這工程費的節省,是源於中鋼「無償」提供高雄市小港區南星路二期、臺南市中華西路一段及中華南路鋪設轉爐石而來。未來公共工程是否依然「無償取得」這些物料?取得的物料的安定成本由誰擔負?若轉爐石未來將無償提供,意味的是其失去經濟價值,應為廢棄物,那麼,政府為何必須吞下一民營化公司的廢棄物處理問題?而若非無償取得,已民營化的中鋼無須與其他物料的提供者受公共工程招標規範限制恐怕也是一大疑慮。

在現實與科學考量下,底渣、還原渣或轉爐石經妥善處理確可作為再利用物,為爐碴尋找去化途徑並非完全不妥,但行政院預計推出的解方,卻不是釜底抽薪的策略,甚而稍微誤用了「循環經濟」的定義——循環經濟定義中,產出的副產品,應回到產業循環裡,但無論焚化爐底渣或煉鋼爐碴,都已脫離其產業本身,只是廢棄物的「再利用」。也因此,政府該考量的現實不僅是產業的經濟需求,另一層次,是必須正視廢棄物難以消化的環境承載量現狀,若產業本身無法源頭減廢,長期所該認真思考與面對的,依舊是產業的落日與轉型。

而目前仍需為廢棄物去化的階段,政府亦該正視,目前政策裡隱含的左支右絀,是同質性產品相互競爭下必然產生的結果。從經濟部礦業局對砂石開採量的估算與政策,可看出經濟部對這兩者的平衡毫無思考,若此,別說要做到廢爐碴再利用的「供需平衡」,光是污染流竄的遏止,恐怕也會是緣木求魚。


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