單靠硬體建設 農村難再生(上)





《農村再生條例》上會期於立院火速一讀通過,新年過後,新會期即將開展,《農村再生條例》據聞將快速通過,可望獲得2千億的大紅包。但台灣農村的長久以來的問題─貧窮、農業發展無望、人口外流,是大紅包解決得了的嗎?



政治角力推出條例


台北大學都市計劃研究所教授周志龍透露,《農村再生條例》完全是政治議題。推出背景可追溯至上回總統大選,國、民兩黨皆覬覦農村選票,當民進黨推出《農村改建條例》後,國民黨接著推出《農村再生條例》。當時兩案並陳立院,沒有結果;政黨輪替後,《農村改建條例》撤掉,農委會內部進行大幅調整,為《農村再生條例》撐起一片天。


雖然政府聲稱無論《農村改建條例》或《農村再生條例》,都是為了「建設富麗新農村」,但檢視其條文,卻多與土地變更相關。土地變更原由內政部主管,但現經政治調整後,主管機關卻轉變為農委會水保局,水保局所做何事?硬體建設。但破敗農村需要的,僅是硬體建設嗎?


1972年,加速農村重要措施、1982農地改革方案、推動富麗農村。《農村再生條例》想進行的,在過去歷史裡已發生、也失敗了。台北大學不動產與城鄉環境學系教授廖本全質疑,既然過去運用「建設」、「管理」、「土地利用」無法使農村更好,為何還重蹈覆轍?周志龍憂心地指出:「這2千億,對已經貧窮太久的農村,將是致命吸引力。很多人會為這此進行很多沒必要的工程。」


廖本全直言,《農村再生條例》中的「再生」二字是「高貴而虛假」的藉口,仔細分析條例每一細項,「《農村再犧牲條例》可能是更適切的名稱。」



剝奪水土以農養工


報導文學作家吳音寧在《江湖在哪裡─農業觀察筆記》中指出,台灣自1960年代開啟了「以農養工」的漫長過程,當農業成為工業發展基底,離農的道路就此開展。


1960年代至今,以農養工的手段從未間歇。從傳統工業污染如潮寮等老舊工業區、至高耗能、高污染的石化產業,以及現在雖減產中卻仍想另闢疆土的高科技產業。長久以來,農業所需的土地與水都被工業剝奪;不僅如此,離農所形成的引力造成農村人力流、產業極化發展,都市與非都市的貧窮問題漸形擴大─而這早是老生長談。


廖本全痛心形容:「農村就是被吸乾最後一滴乳的母親!」以農養工是台灣農村問題的最大病灶,當「農村再生」被提出時,應重新思考的是「農地/農業」問題;但現今條例所呈現的內容,卻完全缺乏相關反省。


政大地政系教授徐世榮進一步指出,這是以「再生」之名,再一次行剝削之實;運用政治力,突破過去《農發條例》第18條興建農舍最少要0.25公頃的限制;過去立法院曾經想把這個規定修正成0.1公頃(1分地),但是沒有成功,「在此之後,修法的企圖就一直沒有停止過。」


只有建設不提互動

從《農村再生條例》的執行者為農委會水保局來看,可一窺政策背後的龐大利益。廖本全說,水保局是工程建設單位,此條例根基於總統馬英九提出的「愛台十二項建設」。按照往例,所謂農村建設就是開路、建花台、有特色的電線桿、小公園、小橋流水及小型表演平台,「但這些建設就能給農村帶來願景嗎?」


廖本全分析,《農再條例》幾乎通篇只講建設與利用。其中一章談論實質規劃,也就是硬體設計、土地使用分區、交通跟公共設施計劃等,「但這些早就是老舊思維!」


廖本全指出,實質規劃的意義價值在於人跟土地互動,英國早在1960年代就針對二戰後的大建設進行調查,發現居民並不認為自己居住在較好的環境;意即,農村生活原有其樣貌,土地與農業密不可分,但當《農再條例》只談論硬體建設並認為能解決農村貧困問題,「無疑是找鬼抓藥方。」


徐世榮認為,農村再生條例的真實目的,是為了活絡房地產、開發農村,讓農地變成建地。廖本全補充,以草案第三章「土地活化」為例,土地活化必須面對現實中,工業污染農地、農村破敗等問題,但草案只談整建、規劃、而非農業使用,並進一步開放土地彈性使用,變更編定、徵收撥用、共同的建築模式,「最後在第四章搞『農村文化特色』,那是什麼?豈非像未死先立碑緬懷?」


綁樁黑金文化再生

事實上,《農再條例》的可怕之處,在於土地一旦開放後的負面效應。以條例中強調「由下而上」,當農村需要建設與改變時,必須透過社區整合後再向縣府等單位提出,乍看之下,似乎能達到民眾參與,但只要身處農村者都知道:根本達不到!


徐世榮指出,草案第22條以縣市政府自行圈定範圍後,送農委會水土保持局核定就可以決定農地再生重劃區域,所有權人無法制止;加上農村社區若要「重生」,卻提出兩個以上農村再生計畫,直轄市、縣市主管機關便「應不予核定」,退還重新整合。


廖本全形容,這是「爭食搶錢計畫」,一般農民因教育程度或經濟問題,少有辦法能提出完整計畫的可能,有錢者拿錢請人寫計畫,按台灣政治派系發展脈絡推測,綁樁可說是合理懷疑。


土地開放農業消失

也因為農再條例與愛台十二建設息息相關,一旦條例通過,許多工業區徵地法案便可望通過。如《國際機場園區發展條例》、關渡平原開發案等,環保與關心農業的團體皆擔心,一旦土地被無限制開放、農業消失,已加入WTO的台灣,將損失慘重。


徐世榮說,台灣目前糧食自給率僅32%,比日本的39%低,台灣糧食安全將難以確保。農家子弟楊儒門指出,將未來不再有農民與足夠農地,老農將可能喪失自耕農身分、無法領取老農津貼;即便津貼問題在社福團體間仍有諸多爭議,但無論如何,未來社福將可能出現大缺口。


更迫切的問題是,在去年整年食品安全危機下,本該是許多新興自耕有機小農發展的可能,意即在台灣加入WTO候導致農產品惡性競爭、農民無法自主生活的問題可能扭轉,但條例若通過,喪失耕地危機便隨之而來。


屏東環保聯盟理事長洪輝祥指出,目前全台約有80萬公頃農地,已有30萬休耕,當《農村再生條例》通篇不談「農業」問題,以目前政府仍以工業為產業導向的情況來看,未來農地變工地所帶來的污染問題,恐將直接威脅全台民眾。(待續)

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