單靠硬體建設 農村難再生（上）

《農村再生條例》上會期於立院火速一讀通過，新年過後，新會期即將開展，《農村再生條例》據聞將快速通過，可望獲得2千億的大紅包。但台灣農村的長久以來的問題─貧窮、農業發展無望、人口外流，是大紅包解決得了的嗎？



政治角力推出條例

台北大學都市計劃研究所教授周志龍透露，《農村再生條例》完全是政治議題。推出背景可追溯至上回總統大選，國、民兩黨皆覬覦農村選票，當民進黨推出《農村改建條例》後，國民黨接著推出《農村再生條例》。當時兩案並陳立院，沒有結果；政黨輪替後，《農村改建條例》撤掉，農委會內部進行大幅調整，為《農村再生條例》撐起一片天。


雖然政府聲稱無論《農村改建條例》或《農村再生條例》，都是為了「建設富麗新農村」，但檢視其條文，卻多與土地變更相關。土地變更原由內政部主管，但現經政治調整後，主管機關卻轉變為農委會水保局，水保局所做何事？硬體建設。但破敗農村需要的，僅是硬體建設嗎？


1972年，加速農村重要措施、1982農地改革方案、推動富麗農村。《農村再生條例》想進行的，在過去歷史裡已發生、也失敗了。台北大學不動產與城鄉環境學系教授廖本全質疑，既然過去運用「建設」、「管理」、「土地利用」無法使農村更好，為何還重蹈覆轍？周志龍憂心地指出：「這2千億，對已經貧窮太久的農村，將是致命吸引力。很多人會為這此進行很多沒必要的工程。」


廖本全直言，《農村再生條例》中的「再生」二字是「高貴而虛假」的藉口，仔細分析條例每一細項，「《農村再犧牲條例》可能是更適切的名稱。」



剝奪水土以農養工

報導文學作家吳音寧在《江湖在哪裡─農業觀察筆記》中指出，台灣自1960年代開啟了「以農養工」的漫長過程，當農業成為工業發展基底，離農的道路就此開展。


1960年代至今，以農養工的手段從未間歇。從傳統工業污染如潮寮等老舊工業區、至高耗能、高污染的石化產業，以及現在雖減產中卻仍想另闢疆土的高科技產業。長久以來，農業所需的土地與水都被工業剝奪；不僅如此，離農所形成的引力造成農村人力流、產業極化發展，都市與非都市的貧窮問題漸形擴大─而這早是老生長談。


廖本全痛心形容：「農村就是被吸乾最後一滴乳的母親！」以農養工是台灣農村問題的最大病灶，當「農村再生」被提出時，應重新思考的是「農地／農業」問題；但現今條例所呈現的內容，卻完全缺乏相關反省。


政大地政系教授徐世榮進一步指出，這是以「再生」之名，再一次行剝削之實；運用政治力，突破過去《農發條例》第18條興建農舍最少要0.25公頃的限制；過去立法院曾經想把這個規定修正成0.1公頃（1分地），但是沒有成功，「在此之後，修法的企圖就一直沒有停止過。」


只有建設不提互動

從《農村再生條例》的執行者為農委會水保局來看，可一窺政策背後的龐大利益。廖本全說，水保局是工程建設單位，此條例根基於總統馬英九提出的「愛台十二項建設」。按照往例，所謂農村建設就是開路、建花台、有特色的電線桿、小公園、小橋流水及小型表演平台，「但這些建設就能給農村帶來願景嗎？」


廖本全分析，《農再條例》幾乎通篇只講建設與利用。其中一章談論實質規劃，也就是硬體設計、土地使用分區、交通跟公共設施計劃等，「但這些早就是老舊思維！」


廖本全指出，實質規劃的意義價值在於人跟土地互動，英國早在1960年代就針對二戰後的大建設進行調查，發現居民並不認為自己居住在較好的環境；意即，農村生活原有其樣貌，土地與農業密不可分，但當《農再條例》只談論硬體建設並認為能解決農村貧困問題，「無疑是找鬼抓藥方。」


徐世榮認為，農村再生條例的真實目的，是為了活絡房地產、開發農村，讓農地變成建地。廖本全補充，以草案第三章「土地活化」為例，土地活化必須面對現實中，工業污染農地、農村破敗等問題，但草案只談整建、規劃、而非農業使用，並進一步開放土地彈性使用，變更編定、徵收撥用、共同的建築模式，「最後在第四章搞『農村文化特色』，那是什麼？豈非像未死先立碑緬懷？」


綁樁黑金文化再生

事實上，《農再條例》的可怕之處，在於土地一旦開放後的負面效應。以條例中強調「由下而上」，當農村需要建設與改變時，必須透過社區整合後再向縣府等單位提出，乍看之下，似乎能達到民眾參與，但只要身處農村者都知道：根本達不到！


徐世榮指出，草案第22條以縣市政府自行圈定範圍後，送農委會水土保持局核定就可以決定農地再生重劃區域，所有權人無法制止；加上農村社區若要「重生」，卻提出兩個以上農村再生計畫，直轄市、縣市主管機關便「應不予核定」，退還重新整合。


廖本全形容，這是「爭食搶錢計畫」，一般農民因教育程度或經濟問題，少有辦法能提出完整計畫的可能，有錢者拿錢請人寫計畫，按台灣政治派系發展脈絡推測，綁樁可說是合理懷疑。


土地開放農業消失

也因為農再條例與愛台十二建設息息相關，一旦條例通過，許多工業區徵地法案便可望通過。如《國際機場園區發展條例》、關渡平原開發案等，環保與關心農業的團體皆擔心，一旦土地被無限制開放、農業消失，已加入WTO的台灣，將損失慘重。


徐世榮說，台灣目前糧食自給率僅32％，比日本的39％低，台灣糧食安全將難以確保。農家子弟楊儒門指出，將未來不再有農民與足夠農地，老農將可能喪失自耕農身分、無法領取老農津貼；即便津貼問題在社福團體間仍有諸多爭議，但無論如何，未來社福將可能出現大缺口。


更迫切的問題是，在去年整年食品安全危機下，本該是許多新興自耕有機小農發展的可能，意即在台灣加入WTO候導致農產品惡性競爭、農民無法自主生活的問題可能扭轉，但條例若通過，喪失耕地危機便隨之而來。


屏東環保聯盟理事長洪輝祥指出，目前全台約有80萬公頃農地，已有30萬休耕，當《農村再生條例》通篇不談「農業」問題，以目前政府仍以工業為產業導向的情況來看，未來農地變工地所帶來的污染問題，恐將直接威脅全台民眾。（待續）