「跨域加值」的國家公園



日前國家發展委員會召開委員會議,討論通過內政部陳報「105年至108年國家公園中程計畫」。主要目的,是希望國家公園採行「跨域加值方式」籌措財源,減少政府支出,國發會副主委黃萬翔直言:期望108年前達到自償率20%。

所謂自償率,是指投資計畫自興建至主要設備使用壽年為止,以其現金淨流入可以償付投資成本的百分比。而自償率的現身,與台灣在戰後以來的經濟發展模式息息相關。根據國發會統計,自一九九一年以來,政府因推動系列重大公共基礎建設(六年國建)與社會福利計畫,中央政府債務餘額占 GDP 比率由一九九二年的 一〇.八% 增至一九九六年的一五.八五%。由於過往地方財源均倚賴中央補助,為節省開支,「國家發展會議」於該年提出精省與地方自治,並配合精省修訂財政收支劃分法。原本中央承諾將提撥第一大稅營業稅全部、所得稅及貨物稅各一〇%給地方,但後來以省政府負債過多為由,只核列營業稅四〇%給地方,加上北高兩市占去財政收支劃分分配比例四三%,分配顯有不公。

因稅法分配的不均,地方政府為了創造財源,透過招商圈地、興房都更,以增加稅收,但這也變相使得一九八〇年代開始的土地炒作更形加劇。甚且,土地炒作的驅力有時大過真正振興地方,因而使得許多開發案的自償率根本浮報如中科三、四期——

二〇〇六年中科三期環評時,國科會科學園區作業基金負債已超過六百億,而其作業基金財務計畫設定之自償率目標為75%。當時中科管理局為求通過開發,將中科三期的營運成長假定為相當理想的「高成長」狀態,再透過地價調整、廠商年營業額等,讓自償率達到七八%的數字,但事實上其財務評估淨現值以負債將近五十二億。二〇〇九年的中科四期更為離譜,當時國科會科學園區作業基金負債已超過一千億,國科會每年光付利息就超過二十億,但中科四期仍在政治人物的強勢下通過開發。

開發失敗事小,更嚴重的問題是,此種虛報自償率的方式等同買空賣空,各地方政府的實際財務狀況反而每況愈下,苗栗縣政府就是顯例。值得注意的是,這些地方政府的各項開發,有許多都與中央單位共行,表面上來看,中央政府透過要求地方政府自償,似是撙節,實際上,這些無用開發到後來的虧損,仍由整體國庫吸收。

去年,黃萬翔為推動跨域加值,舉了淡海輕軌與高雄輕軌等十八項建設計畫為例,聲稱此舉讓國庫撙節一千兩百億元,但淡海輕軌成為淡海新市鎮的炒作基底,迄今新市鎮恍若鬼城,而新北市仍想透過「淡北快速道路」 遂行都市土地的炒作目的。

「105年至108年國家公園中程計畫」通過後,黃萬翔受訪,訪問中,他以墾丁國家公園當為例,表示墾丁國家公園即是「蛋黃區」,恆春地區是「蛋白區」,地方政府與內政部應思考如何藉著國家公園的觀光人潮,促進恆春地區相關觀光產業發展。

而進一步檢視黃萬翔希望國家公園中所提高的自償率,在內政部陳報的「105年至108年國家公園中程計畫」中,被稱為「創新財務策略」,名稱新穎,但其實新瓶舊酒。其內容包括:

(一)土地使用計畫變更:納入產業、生活相關使用規劃,創造公地、都市更新或新社區之開發效益。

(二)都市發展增額容積之規劃:預為規劃都市發展增額容積,提升「受益區域」平均容積。

(三)增額稅收:預估「受益區域」未來增加之土地稅、房屋稅、土增稅、契稅等稅收。

(四)推動異業結合行銷策略:整合捷運與周邊建築推案,包裝成為加值產品,除可加快發展速度,並達成投資者與使用者雙贏之目的。

(五)回收外部利益納入基金。而其利益來源,是以都市計畫主要計畫提高地區粗容積、細部
計畫依購入容積辦理個別基地容積率變換,以及透過容積銀行標售增額容積。而此創新財務策略,依舊是「自償率越高,計畫優先核定」、「自償率越高,中央補助比率越高。」

「105年至108年國家公園中程計畫」的內容,其實延續「101年至104年國家公園中程計畫」。而在2012年施行至今,恆春地區的土地價格與房價已有相當不正常的飆漲。根據媒體在二〇一二年十月的報導,恆春地區有許多政治人物獵地,推升房地產價格,三年內,房地產價格提高了二至三倍。當時恆春鎮內新成屋一棟要價八百萬元,電梯豪宅更要千萬元以上,而鎮外交易則以農地為主,一分地要價一五○到兩百萬元,地點靠大馬路或有海景,一分地更可上看六百萬元。至於墾丁大街更是不遑多讓,去年媒體報導,墾丁大街上一棟屋齡四十五年、地坪不到十八坪的老房子,成交價竟喊到新台幣3050萬元。


目前內政部與國發會希望施行跨域加值的國家公園,包括墾丁、陽明山、金門、太魯閣國家公園及壽山國家自然公園。說來巧合,這些國家公園,都存在著禁限建爭議(墾丁、陽明山)與大型觀光設施開發(金門、太魯閣、壽山)等地皮炒作利基。值得注意的是,內政部主管地目變更,熟知各式合法規避途徑,此計畫顯然存有利益迴避問題。國家公園是公共財。其存在目的,是為守護敏感自然資源,主管機關的職責,自然也該回歸本質。財政分配不均、嚴重負債的沈屙,唯有改變發展思維才能轉圜,否則,台灣社會只會不斷承受自一九九〇年代就創造的苦果。

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