「跨域加值」的國家公園

日前國家發展委員會召開委員會議，討論通過內政部陳報「105年至108年國家公園中程計畫」。主要目的，是希望國家公園採行「跨域加值方式」籌措財源，減少政府支出，國發會副主委黃萬翔直言：期望108年前達到自償率20%。

所謂自償率，是指投資計畫自興建至主要設備使用壽年為止，以其現金淨流入可以償付投資成本的百分比。而自償率的現身，與台灣在戰後以來的經濟發展模式息息相關。根據國發會統計，自一九九一年以來，政府因推動系列重大公共基礎建設（六年國建）與社會福利計畫，中央政府債務餘額占 GDP 比率由一九九二年的 一〇．八％ 增至一九九六年的一五．八五％。由於過往地方財源均倚賴中央補助，為節省開支，「國家發展會議」於該年提出精省與地方自治，並配合精省修訂財政收支劃分法。原本中央承諾將提撥第一大稅營業稅全部、所得稅及貨物稅各一〇％給地方，但後來以省政府負債過多為由，只核列營業稅四〇%給地方，加上北高兩市占去財政收支劃分分配比例四三%，分配顯有不公。

因稅法分配的不均，地方政府為了創造財源，透過招商圈地、興房都更，以增加稅收，但這也變相使得一九八〇年代開始的土地炒作更形加劇。甚且，土地炒作的驅力有時大過真正振興地方，因而使得許多開發案的自償率根本浮報如中科三、四期——

二〇〇六年中科三期環評時，國科會科學園區作業基金負債已超過六百億，而其作業基金財務計畫設定之自償率目標為75％。當時中科管理局為求通過開發，將中科三期的營運成長假定為相當理想的「高成長」狀態，再透過地價調整、廠商年營業額等，讓自償率達到七八％的數字，但事實上其財務評估淨現值以負債將近五十二億。二〇〇九年的中科四期更為離譜，當時國科會科學園區作業基金負債已超過一千億，國科會每年光付利息就超過二十億，但中科四期仍在政治人物的強勢下通過開發。

開發失敗事小，更嚴重的問題是，此種虛報自償率的方式等同買空賣空，各地方政府的實際財務狀況反而每況愈下，苗栗縣政府就是顯例。值得注意的是，這些地方政府的各項開發，有許多都與中央單位共行，表面上來看，中央政府透過要求地方政府自償，似是撙節，實際上，這些無用開發到後來的虧損，仍由整體國庫吸收。

去年，黃萬翔為推動跨域加值，舉了淡海輕軌與高雄輕軌等十八項建設計畫為例，聲稱此舉讓國庫撙節一千兩百億元，但淡海輕軌成為淡海新市鎮的炒作基底，迄今新市鎮恍若鬼城，而新北市仍想透過「淡北快速道路」 遂行都市土地的炒作目的。

「105年至108年國家公園中程計畫」通過後，黃萬翔受訪，訪問中，他以墾丁國家公園當為例，表示墾丁國家公園即是「蛋黃區」，恆春地區是「蛋白區」，地方政府與內政部應思考如何藉著國家公園的觀光人潮，促進恆春地區相關觀光產業發展。

而進一步檢視黃萬翔希望國家公園中所提高的自償率，在內政部陳報的「105年至108年國家公園中程計畫」中，被稱為「創新財務策略」，名稱新穎，但其實新瓶舊酒。其內容包括：

（一）土地使用計畫變更：納入產業、生活相關使用規劃，創造公地、都市更新或新社區之開發效益。

（二）都市發展增額容積之規劃：預為規劃都市發展增額容積，提升「受益區域」平均容積。

（三）增額稅收：預估「受益區域」未來增加之土地稅、房屋稅、土增稅、契稅等稅收。

（四）推動異業結合行銷策略：整合捷運與周邊建築推案，包裝成為加值產品，除可加快發展速度，並達成投資者與使用者雙贏之目的。

（五）回收外部利益納入基金。而其利益來源，是以都市計畫主要計畫提高地區粗容積、細部

計畫依購入容積辦理個別基地容積率變換，以及透過容積銀行標售增額容積。而此創新財務策略，依舊是「自償率越高，計畫優先核定」、「自償率越高，中央補助比率越高。」

「105年至108年國家公園中程計畫」的內容，其實延續「101年至104年國家公園中程計畫」。而在2012年施行至今，恆春地區的土地價格與房價已有相當不正常的飆漲。根據媒體在二〇一二年十月的報導，恆春地區有許多政治人物獵地，推升房地產價格，三年內，房地產價格提高了二至三倍。當時恆春鎮內新成屋一棟要價八百萬元，電梯豪宅更要千萬元以上，而鎮外交易則以農地為主，一分地要價一五○到兩百萬元，地點靠大馬路或有海景，一分地更可上看六百萬元。至於墾丁大街更是不遑多讓，去年媒體報導，墾丁大街上一棟屋齡四十五年、地坪不到十八坪的老房子，成交價竟喊到新台幣3050萬元。

目前內政部與國發會希望施行跨域加值的國家公園，包括墾丁、陽明山、金門、太魯閣國家公園及壽山國家自然公園。說來巧合，這些國家公園，都存在著禁限建爭議（墾丁、陽明山）與大型觀光設施開發（金門、太魯閣、壽山）等地皮炒作利基。值得注意的是，內政部主管地目變更，熟知各式合法規避途徑，此計畫顯然存有利益迴避問題。國家公園是公共財。其存在目的，是為守護敏感自然資源，主管機關的職責，自然也該回歸本質。財政分配不均、嚴重負債的沈屙，唯有改變發展思維才能轉圜，否則，台灣社會只會不斷承受自一九九〇年代就創造的苦果。