賴清德的功課

採訪生涯中，最難以接受的，往往不是政府的粗暴鎮壓、蠻橫無情，而是為了達到既定政策，佐以分化的手段。樂生療養院與新莊捷運機廠爭議中，新莊人與樂生院民的對立是一例；國光石化開發案，大城居民與彰雲兩縣居民的針鋒相對是一例。這樣的場景，似乎永遠不會消失。最近一個例子，是台南市鐵路地下化土地徵收案。

去年8月，我部落格談論大埔徵收案的一篇文章，出現了來自台南市東區居民的一則留言。留言內容，指控台南市政府是強盜：「台南鐵路地下化整個路線往東移，台南市政府與台鐵協調路線，卻沒有跟四百多戶地主協商，只憑一張掛號信就要我們滾蛋…」

原先鐵路地下化規劃路線，是由台南市聖功女中附近往南延伸8.23公里長，在「原有鐵軌下」，採用潛盾工法進行地下化，預計「徵用」鐵路東西兩側居民的土地。被徵收的居民聲稱，這個方案在1995年就核定過關，「但2012年，卻說為了保護台南火車站這個古蹟、以及地下化的安全，必須把工法改為明挖覆蓋。為了工法，必須把路線全部往東移，改為徵收東側400多戶居民的土地和房舍！」

徵收和徵用最大的差別，在於被徵收戶雖然都得拆掉地上物，但被徵收的土地，將歸為政府所有；徵用則是在計畫過程中，由政府補償「租金」，計畫完成後，再將土地還給居民，居民可以重建房舍。被徵收戶翻閱核定計畫，發現台南鐵路地下化是「第一個透過土地開發利益來補償公共建設經費」的案例。居民認為，既然原先核定的方案，「可以在原有鐵軌下進行」，代表工程安全，曾經要求鐵改局走原路線，但遭鐵改局以安全理由駁回。讓被徵收戶居民質疑台南市府和鐵改局變更計畫，是為了多取得一塊永久土地進行土地開發。

鐵改局和台南市府，分別駁回居民質疑。首先強調1995年的方案是「未經核定版」，其次是「徵收後的土地在目前都市計劃中，沒有任何土地開發計畫」，目前構想是將這塊徵收後土地作為綠地使用；最後強調，鐵改局提出的版本，是「符合公共利益的最佳方案」。

鐵改局「符合公共利益的最佳方案」理由，包括「節省半年工期」、「避免交通黑暗期」、「可以保護古蹟」、「保障鐵路班次順暢通行」。這些理由，確實都符合公共利益的條件，但並不表示一定符合「土地徵收要件」。在土地徵收的概念中，公共利益「並非由單方面定義」，而必須透過嚴謹的行政程序如「聽證會」，由「被徵收戶及徵收者」共同定義；最重要的是，必須是「最後且不得已的手段」。

鐵改局的裁斷，讓居民難以接受、發動抗爭。鐵路東側居民，不比過去徵收案件中，一般想像的「弱勢農民」，這些徵收戶，多為中產階級，是政府在管理中，最需安撫的一群人。尤其這群居民，透過現任市長賴清德的對手、前市長許添財舉辦公聽會，自然為賴清德帶來壓力。

政治考量，讓賴清德表現出傾聽民意的樣貌。多次和被徵收戶見面，強調非不得已、絕不徵收。這樣的政治表現，透過台南市府有意地散播，塑造出「市府已經理性思考」的形象。

被徵收戶一度相信賴清德。邀請大地工程師王偉民替他們尋求雙贏的解決方案。王偉民現勘地下化路線多次後，依照鐵改局的工程規範、明挖覆蓋工法，加以現今台北地下化以及大樓工程等保障安全的技術，提出路線修改的構想。王偉民信心滿滿地說：「絕對保證安全、而且可以不必徵收！」差別在於，鐵改局必須透過交通管理的手段，解決地下化過程中的交通堵塞問題。

今年初，台南市府邀請台南地區工程界的學者專家，舉辦工程技術論壇，鐵改局否定王偉民的工程技術，認為「不夠安全」。但與會的學者專家直言：「今天如果講工程技術，其實技術沒有什麼困難。這個技術問題其實很好解決的。」公正第三方的評論，顯示出，鐵改局的方案並不符合土地徵收條例精神的「最後手段」。

但這場論壇結束後不久，鐵改局與台南市府宣佈，將採取鐵改局的方案。自救會不服抗爭，而我的部落格出現了支持地下化居民的留言。留言者痛斥，東區居民以保護家園為由反對徵收，卻同意徵用，根本是別有所圖。這樣的留言，顯示出民眾對土地徵收侵害人權之深不夠瞭解，更讓支持地下化民眾，間接成為壓迫自救會的兇手。

批評的聲音在這半年來，讓自救會居民難以成眠。不少居民甚且罹患憂鬱症、甚至積憂辭世。中產的身分，讓被徵收戶失去一般民眾對弱勢農民如大埔居民朱馮敏的同情，但弱勢的定義並不固定，而是「制度下的受害者」。

去年底，台南市府高層私下透露，「地下化是台南市二十多年來最重要的政績，抗爭，如果中央不願意撥款、工程停止，對賴清德是一大傷害！」但鐵改局在受訪時指出，1990年，台北、桃園、新竹、台中、台南以及高雄六大都會區逐漸成形，鐵路地下或高架化是既定政策。台南鐵路地下化已經核定，代表中央撥款經費也確定，只是撥用時間的早晚問題。唯一會影響政策推動的，是地方承諾的自償款。台南市府承諾自償的36億來源，正是都市土地開發。

鐵改局私下透露：「鐵路地下化一定要配合已經定案的都市計劃才能進行。」目前台南市變更後的都市計劃，在鐵路地下化沿線都有新開發，唯在訪問台南市府關於被徵收後的土地利用時，台南市府三緘其口。

當工程技術可能有所突破、都市計劃未能在徵收前確定定案、保證不變更，公共利益，如何評估？台南市鐵路地下化，不是唯一案例。嘉義鐵路立體化，也在伺機而動。當台南市府不願意緩下腳步、確認公共利益，犧牲人權拚政績的惡名，恐將成為賴清德揮之不去的陰影。對於有心「更進一步」的政治人物來說，這樣的交換，是否值得？