徒法不能以自行──環保署修改環評法應三思

開發業者將環評制度視為絆腳石，環保團體則經常抗議「環評為橡皮圖章」，主管機關環保署夾陷其中，經常感歎自己兩面不是人。社會對環評的不信任，在中科三、四期被法院裁定假處分、暫時停止執行後達到高峰，儘管行政法院判定中科三期的環評結論被撤銷，依環評法第十四條規定，開發許可自始無效，按照保護環境的精神與前提，應該重作環評。但在行政壓力下，環保署做出了「特別」詮釋：撤銷的是「環評結論」，只要「補做結論」即可，此例一開，使得後續開發案幾乎比照辦理，比如美麗灣。

行政干預專業的現象，讓環保署成為眾矢之的，提出修改環評法的建議，包括拿掉環評法中的否決權，由開發的主管機關成為環評主管單位，使環保署可成為「專業的建議者」。但在開發主義至上的台灣，此一提議遭到環團責難，今年5月底，環保署採取修改「環境影響評估審查委員會組織規程修正草案」的策略，未來開發案的事業主管機關副首長或代表，將可擔任環評會共同主席。

環保署綜計處主張，目的事業主管機關一直抱持經濟至上的思維，不用第一線面對環境問題，若能在專案小組審查時共同擔任主席，便可直面現場，可望快速地朝向符合永續發展的方向邁進。且專案小組沒有否決權、只有建議權，開發案最終得送到環評大會決定開發與否，民眾不必擔心開發案會在專案小組審查階段，就被主管機關主導是否通過。但眾所皆知，環評專案小組具有建議權，除非重大爭議，否則環評大會往往會接受小組的建議結論。環保團體便擔心，一旦由開發單位擔任共同主席，難保開發單位不會引導會議結論如何產生。

在檢視環保署的修法前，得先簡單認識環評法的制度與立法過程。台灣目前的環評制度，雖然參考美國的環評來設立，但考慮台灣解嚴後對環境意識的不足、對黨國機器的不信賴，台灣的環評制度，並非由主管機關來進行環評、由環保單位提出建議，而是由環保署主導，並賦予環保署召集專家學者進行審查，最終以環境為考量，判定能否開發的「否決權力」。

這樣的機制運作至今，確實達到效用。如台塑大煉鋼廠開發案，即在有環境意識的第六屆環評委員運作下擋下，國光石化原在台西設廠的計畫，也被送入較嚴格的二階環評。但這樣的制度相當仰賴專案小組委員的組成是否真對環境有意識，值得注意的是，當環團質疑某些開發案的污染問題時，往往會有開發單位跳出來，以「尊重專業」為名，認為污染問題只要交給環評把關，立下「降低環境衝擊」的關卡即可通過。而即便專案小組委員有心為環境把關，也經常遭到政治施壓。前行政院副院長蔡英文，即曾介入要求通過中科三期開發案。副總統吳敦義則為國光石化的白海豚爭議緩頰，創下「牠也會轉彎呀」的千古名言。

行政干預現象凸顯的是，在某些衝擊評估上，原本就超乎行政資源相對弱勢的環保署所能負荷，在行政一體的情況下，相對弱勢的環保署，確實較難跳脫政治干預。此外，開發單位也會憑藉著行政單位運行的模式，將環境成本進一步外部化，環保署的為難並非沒有道理。也因此，中科爭議期間，不少法律學者如葉俊榮也認為應該修改環評法、提議解除否決權。

然而，無論解除否決權或是將環評主管權力交回開發主管機關，都需要完整配套。舉例來說，開發單位在推行開發計畫前，往往會有一套評估的行政流程，但民眾或利益相關者，卻往往要在計畫確定推行後才有參與的機會。而參與的行政程序，也不如美國是具有法律效力的「聽證會」，往往是聊勝於無、你說我聽不回應的公聽形式。這些資訊不透明的行為，是導致民眾將環評會議當成戰場的重要原因。

此外，開發單位交由顧問公司擬定的環評報告書，經常隱瞞資訊、錯誤百出，在審查過程中，專家與民眾彷彿是挑錯大隊，此一行徑，是顧問公司為便宜行事、討好業主的做法。此一行徑，小則耽擱審查流程，大則讓環境失守，在開發主管機關未能真心面對環境爭議前，此漏洞恐怕無法遏止。

中科三期爭議以來，環評法修法看來勢在必行，但眼下這種粗糙的修法方式，除了分散環保團體的攻擊砲火外，恐怕無益於公共議題的討論，更遑論為環境把關、達到環保署所說的「讓主管機關進步、負起責任」。徒善不足以為政，徒法不能以自行，針對共同主席的想法，環保署應得更謹慎評估才是。