看不見的城市

高雄氣爆造成嚴重傷亡，禍首管線責任歸屬至今未能釐清，關鍵原因，在於「高雄氣爆區管線無資料可查」。無資料可尋究竟是誰的問題？經濟部次長杜紫軍宣稱，經濟部只管石油與天然氣的管線，經石油提煉而出的石化原料產品，如乙烯、丙烯、丁二烯等非石油或天然氣管，因路權屬地方政府權責，經濟部難以介入。言下之意，除非石油原料進口的港埠發生爆炸，或直接由經濟部工業局管轄之廠區，否則經濟部無需負責。

依照高雄市市區道路管理自治條例第三章第十一條指出：「各公私團體機構之地下管線，應依照市區道路主管機關協調指定之位置埋設，其人孔、水閥盒等附屬設備之頂面，應與路面齊平。」也就是說，高雄市政府理應掌握管轄區域有哪些管線。儘管許多石化業的線路都在數十年前就存在，但當其維護，若要開挖，仍需報備地方政府，遑論台灣馬路重新鋪設的頻率如此之高。

由此來看，杜紫軍的發言並非沒有道理。但由災害防救的角度切入檢視，地方政府需包管的是消防檢查、災害搶救、環境保護、污染防治、公害糾紛賠償處理及工廠登記管理等事項，至於重大工安事件的相關權責，於法及於經濟主管機關。目前水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災的預防、應變及復原重建，都以經濟部為中央災害防救業務主管機關。會這樣分工，不僅因為地方政府的預算經費或消防救災能力可能有所不足，更因為工業區乃至於工商發展政策，都屬經濟部的權責。別的產業如科學園區，經濟部還能推諉，但石化產業由五〇年代就由經濟部一手推動，現今李長榮的管線也是由中油所移轉，杜紫軍的發言顯然卸責。

進一步來看，高雄市政府並非全然沒有掌握資訊，至少近十年來的全市地下管線圖資已經建立，至於爆炸區付之闕如，一是因為管線老舊，但更關鍵的是「有關丙烯等石化管線，沒有任何法源授權市府管理及監督。」高雄市政府的回應看來無奈，許多人也因此感到憤怒，將高雄塑造成極悲情的所在。確實，自一九五〇年代開始，高雄各式環境資源的利用，幾乎都由中央政府規劃，但在地方高度自治之後，作為管理工業重城的掌舵者，很顯然也不夠積極，甚至可以說，是忽略了過去在被計劃後所帶來的城市危機。

這次災害因有嚴重死傷，比起國光石化案開發時，六輕爆炸只觸及農損和空污，更讓全台民眾意識到過往高雄作為帶動經濟成長所背負的代價。由於石化產業不單存在於高雄，地球公民基金會立刻要求公佈全台石化業之地下管路，但經濟部未即刻應允，反而祭出國防大旗來迴避。

住在高雄的友人直言：「我看是一旦公佈，沿線房產就會大跌。」目前高雄的石化業，包括北高雄有楠梓、大社、仁武工業區，往南到大寮有大發工業區、前鎮儲運所，南高雄則有林園、小港。這些地區因早期發展政策，石化管路早已遍及，同時隨著工業發展帶動的都市成長，過往罕無人煙之處，也逐漸人口匯聚。

今年七月二十四日，陳菊受訪表示，她花了九年時間「成功扭轉國家賦予工業港都沉重負擔」，現已擘劃「下一代高雄願景」，進行新一階段的整體產業轉型與升級。但就連敏感的五輕爭議，陳菊也僅消極表示中央並無不遷廠的決定。進一步檢視這些石化產業坐落的都市計劃（如臨海特定區、高雄市原都市計劃區前鎮與苓雅部分地區），其著墨的都是「可見」的交通建設、住宅文教規劃，而未真切關照數十年石化發展遺留的禍根。

針對杜紫軍的發言，陳菊說：「如果中央認為地下管線是高雄市政府的管轄範圍，她願意承擔，將來這些危險管線都不准通過高雄市的地下。 」 但這僅是政治語言，因陳菊另外表示：「將要求管線經過高雄市區或氣爆現場的石化業者，必須出席災害應變中心協助救災，中央既然曾說管線權責在地方，就該建置讓地方參與監督的完備機制，讓地下危險管線的資訊透明公開。」對照經濟部工業局「願和地方政府合作，建立平台清查地下管線，釐清實際管線配置情形」的發言，可以想見，高雄要與石化業說再見，仍有長路要走。

伊塔羅．卡爾維諾在《看不見的城市》中寫道：「沒有人尋思清道夫每天都把垃圾搬到哪裡。當然，是搬到城外去了；但是這座城市年年擴張，清道夫必須把垃圾搬到更遠的地方。運出去的垃圾愈來愈多，垃圾堆也愈來愈高，層層堆疊，圍繞著城市，延伸廣遠。此外，李奧尼亞製造新產品的才藝愈純然，垃圾的品質也就愈來愈好，經久不腐，不會分解、發酵與燃燒。因此，一座難以摧毀的廢物城堡包圍了李奧尼亞，佔住了每個方向，像相連的山脈一樣。」

垃圾堆得愈高，愈有崩塌的危險。但垃圾山的崩塌現象並非僅在高雄。前幾年不斷爆炸的六輕迄今依然要求擴建、桃園藻礁日以繼夜承接觀音工業區廢水、日前中油高層與廠商勾結，縱容鹽酸水直接排入阿公店溪……背後所運作的邏輯，與這次爆炸並無二致。事實上，比起爆炸的直接傷亡，水、空污或土污等議題帶來的慢性損害，並不比爆炸來得小。

數十年未變的污染現象，一再提醒台灣因其地理限制，不適合此種發展模式。上述所提及的城市，過去都是中央政府發展計劃的一枚棋子，為了討好工業，中央與地方主管機關早已養成過度放任習慣，也因此，所有與工業相關的監督措施幾乎都是亡羊補牢。

美國都市規劃學者Jill Simone Gross在「Governing the Metropolis: Powers and Territories. New Directions for Research」研討會中曾指出：「不平等的本質應該被改變了。過去我們關注種族、經濟的社會不平等，但現在的問題是，一但面對環境災難，不但社會不平等會被直接揭露，而且我們難以建立一個好的治理。因為過去的社會不平等讓合作成為不可能，更威脅到社會民主的核心」。工業工安事故的尋凶與懲戒當然重要，但若未能回頭正視關鍵所在，我們恐將永遠生活在危機四伏的空間中。