從都市計畫看南鐵東移

台南鐵路東移爭議延燒近三年，這段期間，不滿因東移計畫而被徵收的居民，不斷訴求與台南市府理性溝通，如要求市府進行工法變更的討論與進行聽證。但前者僅只辦過一次，在沒有結論下就匆匆結束，後者則遲遲未有進行。市長賴清德更在日前配合台南鐵路地下化東移案的「變更台南市都市計畫委員會」中，以居民發言時間過長，暴力驅趕陳情民眾與學者，強勢宣布都市計畫案變更通過。

這項變更案通過後，將有323戶住戶、超過千名居民將遭受迫遷。計畫通過後，許多居民憂心如焚。因為他們不僅要面對流離失所的恐懼，同時還要面對賴清德透過話術，抹黑居民「反對地下化」的污名。

從接觸反台南鐵路東移自救會以來，自救會成員的訴求再清楚不過：支持地下化，反對「東移」。賴清德不斷強調，自救會訴求不要東移於法無據，因行政院核定的施工版本，就是現行他要力推的方案。台南市府強調，鐵路地下化可改善台南市區交通問題，礙於保留古蹟考量的地質問題，才需東移。但台南車站核定為古蹟是1998年之事，直到2007年9月為止，交通部鐵工局提出的「台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告修正本」中，都規劃在原軌道及西側路權範圍施作地下永久軌。

訪問鐵改局時我曾詢問，要改善鐵路於平面行走所造成的交通紊亂問題，是否只有地下化一種途徑？鐵改局的回答非常清楚，鐵路立體化並不只有地下化一選項，還包括高架，或是回歸交通管理。這三種方案裏，地下化的成本最為高昂。鐵路專家蘇昭旭也曾為此議題為文寫道：「除非原本的路廊有其他用途，否則地下化會造成逃生困難，對抗天災的承受度比高架差，未必是好方法。」

五月五日的專欄我曾提及：

過去因交通建設投資龐大，必須評估人口、使用量，乃至於自償率等。其中自償率特別重要，因其牽涉該項建設是否為無用投資。但因著交通建設可帶動房價、回饋地方稅收，輕軌、捷運、台鐵捷運化，皆成為地方政府欲求的政策。按理說，中央部會應透過多項評估因子確認計畫的推行與否，但沒有。在地方派系與中央權力的上下交相賊下，國發會自廢武功。 

國發會表示，「地方建設需求愈來愈多，但政府財政日趨困難，解決的方法就在於讓公共建設所創造的效益能回到建設本身」。2012年，國發會提出「跨域加值公共建設財務規劃方案」，以交通建設為例，國發會只將地方政府財力訂為五級，各訂最低自償率。如台北市最低是35%，新北市是25%，各級最低的自償率是10%──國發會把籌資角色大幅下給地方，若能滿足自償率，中央便補助。 

而其建議提高自償率的方式，主要來自增額容積標售、增額稅收融資以及土地整體開發利益。意即，隨著捷運開發，週邊土地容積提高、未來30年的土增稅、地價稅、房屋稅及契稅也因此增加，所增加的容積即可透過容積銀行標售來支持這項建設，而未來可能增加的稅收也可向銀行融資導入建設。在此前提下，都更與新市鎮擴張其實同步進行。

南鐵東移雖在國發會提出跨域加值前就定案，但其核定與自償率仍息息相關。訪問鐵改局時，鐵改局表示：「所謂自償率就是，如果因為這樣（地下化），有一些素地可以產生效益的話，我們就會去算這效益能不能更理想。原先台南市需負擔72億，但台南市政府認為自償率太高，無法負擔，向中央陳情後，才改用專案方式，用地費跟工程費由地方政府負擔12.5%，地方負擔約36億，分八年攤還。」

鐵改局且在訪問中強調，鐵路和捷運不同，「捷運有聯合開發，鐵路沒有辦法，所以自償比較低。因此這個計畫要啟動，是地方政府承諾會一定到位。這樣的話，中央確定財務是沒問題的才會核定。」而地方政府的承諾究竟如何到位？即是擴大都市計畫，即是考量路廊變更的素地效益後，才於2009年9月通過行政院核定。

賴清德不斷強調，目前抗議居民所被徵收的土地未來不會有商業開發，只會做綠化使用，藉以規避土地炒作的罪名。但這種說法實在狡猾。因所謂土地炒作，並不是將視角放在爭議的範圍，而需綜觀整個都市計畫。

根據台南市政府「台南市東區變更都市計畫審核摘要表」指出，其變更都市計畫範圍，即是「為將土地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動」，而根據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十七條指出，「通盤檢討後之公園、綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場用地計畫面積，不得低於通盤檢討前計畫劃設之面積」，第十八條則規定，「土地使用分區規模達一公頃以上之地區、新市區建設地區或舊市區更新地區，應劃設不低於該等地區總面積百分之十之公園、綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場用地，並以整體開發方式興闢之。」迄今為止，台南市政府一直不肯言明，在工法還有爭議的情況下，為何非得徵收，而非徵用東區居民土地。賴清德有必要回答，若非擴大都市計畫開發，東區居民的土地，會變成綠地嗎？

在整個擴大都市計畫中，為增加土地利益，台鐵還配合增加新站，此即「台鐵捷運化」，透過交通方式，打造核心利益，使巴克禮公園東南方的台糖農地開始增值。此外，生產路旁為目前台鐵東移拆遷戶的安置宅。雖名為安置，實則是建商準備以每坪數十萬元高價販售的建案。換句話說，透過擴大都市計畫變更，公園擴建，安置區搖身一變成為新的重劃區。

數年前土地徵收爭議浮濫，民間不斷強調：土地徵收須符合「公益性」、「必要性」、「合乎比例」、「最後手段」以及「完全補償」。而公益性、必要性及比例原則，都須透過嚴謹的「聽證程序」才能獲得。從南鐵爭議以來，賴清德不斷規避行政程序可以化解的糾紛與衝突，回想其透過公關術不斷塑造的「仁醫」形象，實在名不符實。

猶記得賴清德曾在一次會議後做結論時，宣示「絕不允許『徵用』的土地用在計畫的財務上」，若此，台南市政府有必要將自償方式重新計算給台南市居民評估，萬一無法自償，賴清德不僅是向前苗栗縣長劉政鴻看齊，留下爛攤子給台南市民，更是讓當地居民撕裂、對立，永難寧靜。




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