政府土地利用邏輯不改 地方抗爭永無休止

圖片來源：林育嫺

為了消抵上週末全台遭受迫遷自救會重回凱道、並前往總統蔡英文家抗議的政治效應，中央部會做了許多「回應」，除內政部邀集記者茶敘說明擬定聽證程序的進度，總統府副秘書長姚人多更釋放「善意」，開放原在國慶前不開放的凱道路權，讓自救會可定點集會，同時也表達拜會部分自救會的意願。自救會後來從善如流，將陳抗拉回凱道，不失拉攏中央以抵抗地方濫權的意味，但依地方政府滿口「依法行政」的行為，加上內政部對制度修正的模糊內涵來看，反迫遷團體喊出的「零迫遷」口號，仍有漫長的路要走。

九月二十五日的反迫遷集結，主要動能來於爭議四年餘的南鐵地下化案與高雄果菜市場強拆案。這兩宗個案在抗爭過程中，屢屢喊出聽證程序，這項訴求，主要目的就是為了制止行政程序無法釐清爭議，進而違反土地徵收條例精神、通過審議，使後續土徵程序能夠進行的卡榫。但這兩宗案件，都在爭議未能釐清、弭平前即遭闖關與強拆，其中南鐵案更在內政部已清楚表示正擬定聽證要點後快速強渡關山。

葉俊榮與記者茶敘時的解釋有二，一是聽證制度不盡完備，做了也是白做，且有讓社會各界不信任聽證制度之虞；二是，「變更都市計畫的審議，不是內政部部長決定，法律上，是都市計畫審議委員會，那是合議制，是專家學者，也包括相關的我們的同仁，那個制度已經運行多年，所以那個事情不是我能決定」。葉俊榮表示，南鐵案早在政權交替前就由專案小組決議要通過，在考慮聽證制度不盡完備的狀況下，才採取擴大專案小組來釐清爭議。然南鐵案通過後，內政部知道爭議未決、抗爭不斷，但因聽證制度在十月底前約可規劃完成，加上南鐵還要進行環差，屆時若案子送進內政部土徵小組，「就係屬我們」，到時候便會進行。

葉俊榮的話乍聽言之有理，且依其回應，約莫是定下了未來土地徵收個案可以在「土徵小組」階段舉辦聽證的治理界線。然而如同都委會專案小組，土徵小組其實也是合議制，其中中間行政官僚占將近一半，依照長年研究土地政策的政大地政系教授徐世榮指出，「政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員，即可順利通過。很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。」換言之，不論聽證做出什麼結論，能不能影響土徵小組的審議決定，也在未定之天。

退一步來說，即便排除政治干擾的可能性，土徵小組其實是都市計畫變更或新增、能否進行土地徵收的最後階段。回歸制度精神來看，聽證程序所保障的並不只是狹隘的人民財產權，其所應對的，是「合理妥善使用土地」的命題。以南鐵案來看，就算屆時不徵收民地，改為徵用，但台南市政府早已因為看準都市計畫會順利通過，而進行台南副都心的區段徵收，將台糖農地作為安置住宅用途而低價標售給建商興房，但台南市2013年的人口增加率卻僅有0.83%，2014年卻下跌至0.57％，此一行為，顯然也違背了都市計畫法，是為人口調適而做出新增或變更的精神。

在茶敘中葉俊榮曾說，在他的經驗中，內政部從沒按照行政程序法的規定辦理聽證，實際上，確實有一些個案有辦理需要。應辦而未辦，葉俊榮的解釋是「制度不完備」，但中央政府在行政程序法上路以來讓可用的制度不完備而危害民眾權益，豈能作為推託之詞？

九月二十五日反迫遷團體上凱道前，內政部再度回應，爭議個案將暫停審理，但若以南鐵為例，因其已通過都市計畫案，加上前述所提的聽證與土徵小組進行決策的關係如何仍舊模糊，目前內政部所做出的回應，對實際上已遭受迫遷壓力的南鐵恐怕無濟於事，這也彰顯出，聽證制度應該在都計審議階段就介入的必要性。

不同於三年前捍衛土地正義的凱道行動以保障擁有財產權的地主與珍貴農地為主要標的，這次反迫遷集會，擴散到許多涉及歷史因素的無產權的住戶，針對不同情境的住居權益問題，政策工具的修正需要更細緻的進行。府方針對集會所作的回應，包括祭出各項與居住相關的政策修訂，強調以公開透明、民主參與為原則，在土地徵收與城鄉更新的過程，強化對「正當性」、「公益性」、「必要性」的審議，以及人權諮詢委員會的把關機制，但人權委員會到底有沒有牙齒？會不會像政策環評只是參考用，仍不清楚；而若所謂的「公益性」、「必要性」、「正當性」缺乏民間團體認可的評估因子，而僅有「聽證制度」進行評估，恐怕也無益於弭平爭議。

無論如何，這些政策手段的修正，都只是遏止錯誤發生的匣門，換言之，要讓台灣社會的土地相關爭議降低、消失，關鍵在於對現行的都市計畫、土地重劃、都更計畫進行徹底檢視。否則只是如現行防災型都更的推動，充斥變相的容積獎勵，換湯不換藥的政策邏輯，再好的政策手段，也是無用。