危脆重建路

（圖片來源：ChenJingtong）

11月20日，莫拉克災後第104天，被泥沙掩埋的旗山鎮麥當勞，耗資1500萬元，以嶄新的面貌重現人間營業。鄰著一條馬路便是旗山溪，砂石車馬不停蹄地進出、工人賣力打造景觀橋、便道也鋪上柏油…

重建的一切似乎開始上了軌道，但將眼光望進更遠的偏鄉災區，重建政策像煙花般虛無。唯一確實的是驅離，要原住民離開她們的家鄉、部落，與土地。

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跟著天下雜誌教育基金會與麥當勞叔叔兒童之家慈善基金會一起送書到桃源鄉高中村，車子從旗山一路行駛至六龜、寶來、來到桃源鄉，沿途的崩塌地依然讓人怵目驚心。行經荖濃溪泛舟處與新開村、寶來溫泉區，怪手一台又一台、砂石車一輛又一輛，我們在破碎而逼仄的道路上和沙石錯身而過…

強調與溪共存的寶來溫泉仍然凍結在沙土中，我們行駛在司機先生說的「落差多達百尺」的新的柏油路上；工程進行著，流失的路基被蛇籠和水泥鞏固，即便每個坍方重毀的地方都有災後遺留的水泥攔沙壩體和各種固床工設施。但工程終究快速且準確地進行了。

六龜遊客中心的舊隧道封起來不再使用，水利單位挖平河床，開闢出新的道路。挖走砂石、整平、鋪路、新橋新水泥新堤防，舉債通過的1200億重建經費，其中162億，便耗費在進行中央、縣市管河川復建、疏浚與排水計畫工程；明年6月前，首要完成2500萬立方公尺的泥砂疏浚；即便10月11日的全國治水會議中，包括長期關心治水的民間團體與水利學者都認為不須疏浚，但疏浚依舊如火如荼地展開，只因地方首長的堅持。

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「其實我們也知道不是每個地方都需要整治，但是還是要做。」屏東縣長曹啟鴻的機要秘書黃麗霞，在11月25日的水學論壇中坦承，水患造成極大損失，疏浚與築堤成為民眾訴求，但築堤不見得是最好的手段。「其實築堤是心理保全作用較多。」

但屏東縣政府和其他重災區縣市首長一樣，強調絕對、必須執行疏浚與築堤的工程。黃麗霞表示，風災前，部分河川就有淤積過量的問題，所以河川疏浚仍有必要；莫拉克災後，河川淤積量落差過大，若不疏浚將更危險，屏東縣府已評估河川高程，確認對構造物不會造成影響再進行。

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目前屏東縣主張危急河川須全部疏浚，針對下游部分希望徵收部分私有高灘地，上游部分則希望部落遷村。黃麗霞以來義部落為例，「當地土方和村莊一樣高，再不疏浚，明年一定很危險。」由於部落尚未同意遷村，縣府目前不會擴大規模，但支持來義部落遷村，方便擴大整治。黃麗霞說，若部落不遷，只能做小規模整治，屆時明年汛期再來，只會耗掉更多社會成本。

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然而疏浚並非只是考慮河川高層與構造物安全的問題，疏浚也絕非等同治水。在全國治水會議中，綠色陣線協會成員林長茂即直指，「疏浚，首先要知道砂石從哪來。」大量砂石的產生多半源自行政管理疏失，如超限利用取締不彰與造林政策。

台大名譽教授洪如江更提醒，治水應是「水土林海一起治」。他特別指出，台灣多數河川中游後段及下游河口及至海岸線都有嚴重沖刷問題，造成橋墩基樁懸空、兩岸堤防基礎崩壞，「這都因上游泥沙供應不足，需要仔細評估」。

洪如江表示，從過去至今，「整條河流哪裡該浚、哪裡不該浚，水利署都沒談清楚。」基本上河川疏浚量與疏浚處都可透過水工模型試驗得知，但水利單位都跳過此步驟，從上游一直疏到下游，卻不談溪流上游興建水庫與攔沙壩等問題，「不當疏浚只會造成更嚴重的沖刷，進而釀災。」

即便中華水土保持學會理事長游繁結直言，「現有大量土方應以原地保持為主。」但土方還是一台一台被運出去了。旗山溪、荖濃溪、高屏溪，總有難以計數的砂石車進出。司機一路將車開進桃源鄉，不斷指著錯身而過的砂石車說：「這些，真的賺死了。」他說，砂石現在的價碼已喊到一立方米7百元以上，砂石業者就是樁腳啊…。我閉上眼讓身體隨四輪傳動不住地搖晃，想把不適感一起搖晃掉。

不想再看窗外那些崩落，因為它們沒有復原的可能了。

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「重建」到底是什麼？

從災難發生至今，一直想著這個問題。災後，政府談國土規劃、談遷村、談疏浚、談發展有機農業、談振興漁業。但事實上除了將部落遷至永久屋外，其他的「談」就只是談。紙上談兵，彷彿多說幾次，國不再破而山河恢復。

回頭思索這次莫拉克風災造成龐大災害的緣故，超量暴雨只不過是催化劑。土石崩落緣於沒有樹木抓住土根，如海濤般的破堤湧水是因人類濫佔河道、加上地層下陷的雙倍效應。

基本上所有禍害都能追溯得出緣故，若我們真的想解決災害，必得解決災害發生的根源。但「重建」卻被化約為「環境被破壞的地方不要住人」。而「環境被破壞的地方不要住人」更進一步有著選擇性─上游，也就是山的子民必須離開，超抽地下水的地區卻仍能居住、行政院再度喊出「石斑養殖王國」。

我並非意指地層下陷區的居民也該搬走、不需產業復甦；但我疑惑，若山林破壞真是原住民所造成的（但我們都知道不是她們又或她們只佔少數），所以她們必須遷徙，地層下陷區的居民為何「享有」不同待遇？她們的海堤與河堤是納稅人出錢蓋的，為的就是防範地層下陷海水倒灌─當我們說，當政府官員說：山的子民不走是浪費社會成本，海的漢人鄰居們又何嘗不是？

所以，「重建」是什麼？區域重建綱要計畫在10月9日經經建會核定（行政院98年10月9日院臺經字第0980060508A號函核定），成為正式的重建綱要計畫。對政府與各單位執行者而言，這份綱要就是國王的詔令，而詔令究竟說了些什麼？

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「區域重建綱要計畫」裡開宗明義地說：「從這次慘痛的災變中，我們更深刻體認到國土保育的重要性，請經建會限期儘速提出以國土保育為上位的區域規劃方案，做為災區重建的指導原則，讓基礎建設重建、家園重建及區域產業重建能據以順利展開，當重建完成之後，現在的災民可以居住在一個更適合人住、更好的地方」。

可是災後3個多月，部分的路在修復、部分的橋樑在重建、災民卻依然住在軍營、住在旅舍，或被留在不清楚知不知道安全的區域；這些部落災民，被政府以安全為由，不斷被說服住進永久屋。

安全。部落確實渴望安全。但「區域重建綱要計畫」中那些被塗滿鮮紅的區域，難道真的不安全？即便不安全，難道那些地方永久不安全？行政院無法回答這個問題，因為這些地方將真的永久不安全了。

災後至今，政府並未提出任何具體的國土規劃與保育措施，我們沒有任何完善的法源依據，只有「區域重建綱要計畫」。記得第一次拿到綱要計畫時，讀過一遍，覺得：「不錯啊，看起來像是有保育的概念，只是可能與遷村意願相衝突」；但再細看卻覺得：「不對啊，保育就只是造林嗎？原有的造林政策問題解決了嗎？執行單位怎麼是農委會、幫災民重建的口號，簡直就是農村再生條例的精神！」

寫信給台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全，向他提出我的疑惑。然後本全老師告訴我：「其實，我看完後也和妳一樣疑惑。」他頓了一下說：「這計畫看起來好像很好，但又有一些怪。我看了好久終於明白怪在哪裡：因為這個計畫根本就是大雜燴、大拼盤！」

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（圖片來源：阿雄）

「區域重建綱要計畫」中，幾乎全被畫上紅色的、不得發展的重災區，明訂「公共設施與聚落不再重建」。目前政府初步劃定台東的嘉蘭、富山部落為特定區，台東縣政府將辦理後續中期安置及永久屋興建配住等。被畫為特定區域內的房屋不得住人並且「原則拆除」，不過可由部落共同決定是否作為部落公共財，以及使用與保留方式。

政府說，離災不離村、離村不離鄉，但迄今為止已被劃為特定區域的台東部落族人，卻不知道一旦遷村後要怎麼謀生？

安全，謀生。這兩個命題是部落族人在災後最擔心的問題，也是她們不想遷村的重要徵點，因為特定區域一旦劃分，接下來族人要面對的就是土地是否被剝奪或降限使用；而這也是災後在重建條例通過前，民間團體與災民最擔心的事：強搶土地可能再度發生。

營建署綜計組長陳繼鳴在10月16日接受莫拉克新聞網記者採訪時，曾對土地降限使用做出說明。他表示，若在與災民溝通協調且已完成法定的戡定土地程序並公告實施，土地降限使用狀況將不會因重建條例失效而有變化、是「永久性」的規範。

而土地被劃定不能居住，卻又不願被徵收的居民，政府雖不會阻止繼續居住使用，但會降限使用。而若有族人已選擇住在永久屋，卻堅持回到已被判定為危險區域的原居地興建農舍的話，「可能會不能住永久屋。」

緊接著高雄縣政府喊出「劃為特定區域縣府就可斷水斷電」的消息傳出，然後中央重建委員會於11月6日宣佈了「災區劃定特定區域專案小組作業要點草案」，其中有關災區劃定特定區域現階段優先勘查劃設住宅區部分，要加速辦理安置作業。而關於遷村一事，只要「經與原住居者諮商取得共識部分，經過一定程序辦理，並經二分之一以上原住居者同意者，應可視為取得共識。」

但一定程序是什麼程序？是部落居民無法公開參與勘察的程序嗎？且為什麼是二分之一的居民同意即可，部落是一個大家族，到現在政府還不了解嗎？

答案或許是Munch說的：

面對居民意見不一，政府也只是強調再溝通、重新調查，最後就會劃出禁建與限耕的管制區域，甚至以禁止游泳的比喻，說明政府不會強制居民搬下山，但是可能道路不修、水電不通，居民要住必須自負風險的態度。這個消息宣布，引發大家的驚慌，擔心從此失去回家的機會。

這就是重建得以「順利」進展的手段。

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「這就是我為什麼說很怪。」廖本全嘆了一口氣說，若「區域重建綱要計畫」要能有效推行、落實重建，必得先確定國土規劃、進行分區，另方面則提出國土保育計畫。「且事實上重建的事，只要有國土復育條例和國土規劃就可以了。」

但國土復育自始一直是執政者避談的鬼魅、救災不力打擊人民對執政的信心，卻又碰上縣市長選舉，一個複雜讓人難以看透的區域重建綱要計畫是必要的：透過綱要內容的錯置，可以灑錢做工程、可以統包原本被力擋的法條，至於重建？不就是自生自滅或是住進企業愛心就解決了嘛！

這不是危言聳聽。因為我看不見政府處理破壞的根源，反利用區域綱要重建計畫的模糊曖昧與不清不楚處理遷村問題。

10月6日，環評審查位於屏東春日鄉的士文水庫開發案，此案雖進入二階環評審查，看起來嚴格把關，但它實際上是個完全不該開發的案子。因為在莫拉克風災前，士文水庫預定地在南部通盤檢討計畫中就已被劃為「限制發展區」，也就是「除經中央跟區域計畫委員會同意做公園、電信或其他公用設備『並要之道路』」，不得從事任何開發行為。

而莫拉克災後，士文溪上游左岸區位更新增大崩塌地35公頃、原有崩塌地則累計擴大為19公頃，一旦開發，在洩洪排砂時，可能對對岸山壁產生衝擊─意即再有一次莫拉克，我們就等救災吧。而這裡的水要給誰用呢？要給高雄地區的石化與煉油廠使用。而士文水庫只是其一案例，越域引水可能復工、枋山溪仍在破壞中、南投要開發高山纜車…

「從國土規劃的觀點來看，這就是在不斷開小門。」廖本全說，區域重建綱要計畫裡雖談策略分區如禁止發展區等，看似在關門，但對開小門卻毫無防備。撇除各項開發計畫不談，疏浚就是開小門（該不該浚？）、造林就是開小門（過去連果樹都算造林、地球公民協會講了無數次造林政策多可怕）。廖本全沉重地問，把原住民驅趕下山又如何？區域重建綱要計畫根本沒有規範到真正該被規範的事。

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而政府就是只管遷村呢。

廖本全判斷重建勢必無效且失敗。因為綱要計畫就只處理政府想做的事，只管把人遷走，對於處理土地徵收和被徵收土地的人的就業與後續生活問題等，幾乎是以一句「政府會處理」就帶過。

當政府以半強迫（不住永久屋、不遷村就不修路）的手段告訴居民要離鄉、要求居民的土地該被降限使用，居民曾提出「不種果樹，那可以提高造林補償嗎」的意見，但行政院長吳敦義只說「再研擬」，並且還是希望居民離鄉為上，但在台北的官員知道，其實重建可以有平衡的可能嗎？

水學論壇屏東場次中，大仁科技大學原住民發展中心主任台邦‧沙撒勒認為，重建絕對需要原住民的智慧。他不認為重建就只能是「住山下」或「住山上」兩種黑白絕對的選擇。

「過去我們把人跟山林抽離，但這不符原民在山林裡生存數千年的文化傳統。很多獵人長老對山林都有很深刻的認識，生活習俗都可成為山林保育的哲學。」台邦‧撒沙勒說，許多獵人在漢人社會都被貼上負面標籤，因為獵人會酒醉、表現不符社會期待，「但他們回到山林真的可表現出和自然合一，以及扮演稱職的山林守護神的工作。」

（圖片來源：ChenJingtong）

原住民因受外來文化及歷史因素影響，傳統農耕已無法滿足居民生計。以霧台為例，無業居民佔20.41％、自由業是37.32％，等於近6成失業人口，即便有收入，月收入一萬以下也佔了75％。

台邦‧撒沙勒說，霧台有6成5的保留地都在使用，但有部分休耕，居民表示，若造林補償金額適切，願意參與造林擔任山林守護員，「若不強迫遷村，讓原民守護山林，對原民與山林都是好事。」

台邦‧沙撒勒進一步提出「汛期時住山下、冬天是獵季，可讓原民上山。」他主張在山上設工作站，讓族人進行長期生態調查。「生活可以有很多種安排跟模式，重建應該按不同聚落的形態重新開始。」

「大家真的希望保有土地，即便被遷到平地還是想要繼續利用，這是表示對祖傳土地不放棄的心態。」台邦‧沙撒勒說，危險的聚落當然就不要住，但一定有更彈性的調整方式，而非像官員或慈善團體的想法，非要部落二選一。

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重建必須是整體性的，面對環境破壞，遷村不是第一要務，步驟應是中繼安置並進行國土規劃與國土復育。

廖本全說明，國土規劃便是透過分區、分類，對現在開始及至未來的國土的所有使用清楚地規範、限制乃至於管理。而國土復育，則是針對過去土地被體制規劃後被不當「開門」的部分，進行關門的工作。

「國土規劃和國土復育是兩件事。」廖本全強調，當重建將兩件事混在一起（即現在的區域綱要計畫），就會產生原住民必得遷村結果以保育國土的結果；政府不面對問題，將原住民必得遷村產生的流離結果再交由「慈善機構或企業」認養，不但是把重建問題大雜燴，也把災民大雜燴。

廖本全尤其不能接受把災民交付企業的說法：「這是政府徹底的無能。企業就是要營利，政府怎能把人民交給企業照顧？」11月25日，部落災民北上抗議，要求有中繼政策，行政院長吳敦義卻說：「慈濟600戶永久屋一定要住滿」、「又有中繼屋又有永久屋，哪有那麼好的事」…

我懷疑，我們真的走在重建的路上。

（圖片來源：阿雄）